城市雨水規(guī)劃要從傳統(tǒng)的以排為主、因地制宜轉(zhuǎn)變?yōu)榕c回用、防洪、景觀、生態(tài)相結(jié)合
隨著世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，城市硬質(zhì)地面面積的增加，人們?cè)絹?lái)越重視城市雨洪和徑流污染問(wèn)題。為了有效地利用城市雨水，我國(guó)出臺(tái)了一些相應(yīng)的法規(guī)政策，但我國(guó)雨水減排管理與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)還有待完善。
政策法規(guī)促城市雨水利用
目前我國(guó)的城市雨水利用政策包括國(guó)家層面和地方政府層面兩類(lèi)。國(guó)家級(jí)的相關(guān)法律和政策有：《中華人民共和國(guó)水法》、《中國(guó)生態(tài)住宅技術(shù)評(píng)估手冊(cè)及設(shè)計(jì)要點(diǎn)》等。《中華人民共和國(guó)水法》第二十四條明確指出：“在水資源短缺的地區(qū)，國(guó)家鼓勵(lì)對(duì)雨水和微咸水的收集、開(kāi)發(fā)、利用和對(duì)海水的利用、淡化。”這是一部國(guó)家范圍內(nèi)的關(guān)于水資源的法律。2001年原建設(shè)部發(fā)布了《中國(guó)生態(tài)住宅技術(shù)評(píng)估手冊(cè)》，并在隨后的三年內(nèi)三次升級(jí)，各版本均對(duì)雨水利用方面的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。2002年國(guó)家發(fā)布了《健康住宅建設(shè)設(shè)計(jì)要點(diǎn)》，提出了雨水收集系統(tǒng)應(yīng)結(jié)合住宅規(guī)劃布局、因地制宜。對(duì)不便收集的雨水應(yīng)盡量采用滲透措施和地面構(gòu)造層處理，促進(jìn)水土保持，改善住區(qū)小氣候。硬鋪裝道路及院落中次干道應(yīng)鋪設(shè)可滲透的或具有一定滲透性能的地面鋪材，盡量保水。
為了推動(dòng)城市雨水利用的發(fā)展，規(guī)范技術(shù)應(yīng)用和工程實(shí)施，原建設(shè)部2006年發(fā)布了《綠色建筑評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50378 2006），對(duì)雨水收集和滲透利用提出了進(jìn)一步的量化指標(biāo)。2007年頒布實(shí)施《建筑與小區(qū)雨水利用工程技術(shù)規(guī)范》（GB50400 2006），這是我國(guó)第一部針對(duì)城市雨水利用的國(guó)家規(guī)范，該規(guī)范規(guī)定，各類(lèi)建筑物和小區(qū)的總體規(guī)劃中應(yīng)包括雨水利用的內(nèi)容，其中對(duì)雨水的收集、滲透、儲(chǔ)存回用、蓄存排放、水質(zhì)控制、施工安裝、工程驗(yàn)收、運(yùn)行維護(hù)等提出了較詳細(xì)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求。與此同時(shí)，各級(jí)地方政府也紛紛制訂了各種關(guān)于城市雨水利用的法規(guī)政策。
這些法規(guī)政策為城市雨水利用提供了保障和支持，但仍存在許多問(wèn)題。如從激勵(lì)的方向和內(nèi)容來(lái)看大多仍局限在末端利用方面；從政策類(lèi)型方面看，多是政府管制和行政措施，尚未從市場(chǎng)激勵(lì)等多方協(xié)同作用的角度建立起真正的法規(guī)體系。從政策力度看仍顯單薄。事實(shí)上，雨水作為城市水環(huán)境和水循環(huán)中非常重要的一環(huán)，遠(yuǎn)不是末端回用這么簡(jiǎn)單。城市雨水問(wèn)題除了水資源流失外，還包括徑流污染（非點(diǎn)源污染）、洪澇災(zāi)害和生態(tài)環(huán)境等一系列問(wèn)題。尤其是在城市點(diǎn)源污染治理大幅度提高之后，徑流污染和生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。如在北京城區(qū)水環(huán)境污染物貢獻(xiàn)比例中，徑流污染比例已超過(guò)1/3。因此急需從內(nèi)容、形式、廣度、深度等更大范圍內(nèi)構(gòu)建城市雨水管理的法規(guī)政策體系，促城市水環(huán)境可持續(xù)健康發(fā)展。
發(fā)達(dá)國(guó)家已建立成熟體系
在城市雨水利用管理機(jī)制和政策方面，發(fā)達(dá)國(guó)家已形成成熟體系，我們可以借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)聯(lián)邦、州、郡等積極立法，以實(shí)現(xiàn)雨水的科學(xué)管理?！肚鍧嵥ā肥敲绹?guó)水資源管理的綜合法律。20世紀(jì)90年代，美國(guó)制定了國(guó)家污染物排放削減制度。實(shí)施暴雨排放許可，其暴雨排放許可證包括一般許可證和個(gè)別許可證兩種形式。暴雨排放許可要求暴雨管道系統(tǒng)的所有者或經(jīng)營(yíng)者必須獲取許可證，根據(jù)許可證的要求采取相應(yīng)的污染源控制措施。除了實(shí)施雨水排放許可外，美國(guó)聯(lián)邦和各州還采取了一系列經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段鼓勵(lì)人們采用新的雨水處理方法。
英國(guó)對(duì)城市雨水問(wèn)題采用多層次、全過(guò)程控制的對(duì)策，建立了可持續(xù)排放體系。該國(guó)從解決大暴雨管道排放問(wèn)題發(fā)展到綜合雨洪控制體系。英國(guó)要求可持續(xù)排放體系首先須包括在當(dāng)?shù)氐胤桨l(fā)展規(guī)劃之內(nèi)，這既可作為當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門(mén)頒發(fā)規(guī)劃許可的條件之一，也是開(kāi)發(fā)商建設(shè)可持續(xù)排放體系的法律依據(jù)之一。
德國(guó)對(duì)城市雨水采用政府管制制度。1995年頒布了第一個(gè)歐洲標(biāo)準(zhǔn)“室外排水溝和排水管道”，提出通過(guò)收集系統(tǒng)盡可能地減少公共地區(qū)建筑物底層發(fā)生洪水的危險(xiǎn)性。1997年頒布了另一個(gè)嚴(yán)格的法規(guī)，要求在合流制溢流池中，設(shè)置隔板、格柵或其他措施對(duì)污染物進(jìn)行處理。德國(guó)還收取雨水排放費(fèi)，對(duì)于雨水利用設(shè)立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。
政府管理與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)并重促雨水減排
#p#副標(biāo)題#e# 近年來(lái)，我國(guó)城市雨水管理政策大多針對(duì)雨水集蓄回用，而非雨水減排。事實(shí)上，針對(duì)不同城市特征，雨水利用與雨水減排的出發(fā)點(diǎn)和政策形式也不盡相同。在水資源短缺地區(qū)可以強(qiáng)調(diào)雨水利用，而大多數(shù)城市則應(yīng)關(guān)注雨水減排，從減少資源流失和生態(tài)保護(hù)的角度來(lái)管理雨水。雨水管理政策還應(yīng)與雨水利用技術(shù)的發(fā)展和市場(chǎng)的成熟程度相適應(yīng)。
在雨水管理的初期，可以通過(guò)行政命令和一定力度的補(bǔ)貼等政策來(lái)推動(dòng)雨水利用系統(tǒng)建立。但雨水設(shè)施見(jiàn)效慢、收益小，且多為外部效益，僅靠政府補(bǔ)貼等也無(wú)法解決。當(dāng)雨水事業(yè)發(fā)展到一定階段，可以考慮采用雨水排放許可、環(huán)境稅、保證金、雨水排放費(fèi)等制度。目前我國(guó)許多城市雨水處置從發(fā)展過(guò)程來(lái)看已經(jīng)過(guò)了研究與示范階段，正在向推廣應(yīng)用階段邁進(jìn)。在實(shí)施內(nèi)容上也從狹義的“雨水利用”向包括“徑流污染控制和資源化利用、洪澇控制”等在內(nèi)的“雨水利用綜合控制利用”階段過(guò)渡。因此，須建立更完善的雨水管理政策體系，保障其良性發(fā)展。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，近期多數(shù)城市應(yīng)建立以雨水減排為目標(biāo)，政府管理和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)并重的城市雨水管理政策，并重點(diǎn)做好如下工作：
一是制定雨水排放許可制度。我國(guó)可借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)建立城市雨水排放許可制度?？梢韵仍谌彼貐^(qū)和水環(huán)境污染嚴(yán)重地區(qū)進(jìn)行雨水排放試點(diǎn)工作。經(jīng)驗(yàn)成熟后再制定國(guó)家層面雨水排放許可制度。地方可根據(jù)實(shí)際情況，如降雨、水資源及其經(jīng)濟(jì)條件等選擇使用。雨水排放許可制度應(yīng)包括雨水管理的多個(gè)方面，如雨水徑流污染控制、限制雨水排放、防治水土流失等。也可按行業(yè)分類(lèi)制定雨水排放許可制度，如建筑工地、工業(yè)企業(yè)、住宅園區(qū)等。同時(shí)，還應(yīng)建立雨水許可證的規(guī)范申請(qǐng)程序。凡申請(qǐng)雨水許可證的單位企業(yè)或個(gè)人，要對(duì)其進(jìn)行審核，對(duì)建筑工地、工業(yè)企業(yè)等雨水排放水量、水質(zhì)及對(duì)周邊環(huán)境的影響進(jìn)行合理的評(píng)估，并對(duì)其采取的相關(guān)措施進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)的，發(fā)給雨水排放證；達(dá)不到排放標(biāo)準(zhǔn)的限期改造，對(duì)不按標(biāo)準(zhǔn)排放的給予高額罰款，罰款尺度可按其超出量、給周邊環(huán)境帶來(lái)的不良后果及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況等進(jìn)行衡量。
二是建立雨水排放收費(fèi)制度。我國(guó)可根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)制定雨水排放收費(fèi)制度。雨水排放費(fèi)的制定可按照雨水徑流污染物負(fù)荷進(jìn)行核算，也可以按照硬化面積大小，分地塊性質(zhì)進(jìn)行核算。雨水排放費(fèi)可激勵(lì)社區(qū)（開(kāi)發(fā)商）減少?gòu)搅饔晁呐欧?，改善周邊的水環(huán)境。但是在具體實(shí)施過(guò)程中要根據(jù)國(guó)情，對(duì)征收對(duì)象、征收標(biāo)準(zhǔn)、資金的使用管理等問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真研究。
三是加強(qiáng)建設(shè)中的雨水設(shè)施監(jiān)管力度和公眾宣傳教育。雨水利用設(shè)施的建設(shè)過(guò)程中可能存在某些隱患，這些問(wèn)題可能會(huì)對(duì)今后雨水設(shè)施的利用帶來(lái)危害，造成經(jīng)濟(jì)上、資源上的損失。如果加強(qiáng)在建設(shè)過(guò)程中雨水設(shè)施的監(jiān)管力度，在建設(shè)時(shí)就排除隱患，則可最大程度地減少損失。要明確雨水設(shè)施管理機(jī)構(gòu)，要加強(qiáng)雨水利用工程階段性檢查及最后的驗(yàn)收工作，不能人浮于事，給國(guó)家?guī)?lái)不必要的損失。
公眾對(duì)雨水利用事業(yè)的理解和參與，對(duì)雨水政策實(shí)施具有十分重要的意義，需加強(qiáng)對(duì)公眾的教育。公眾的教育與參與包括對(duì)城市專(zhuān)門(mén)管理人員的培訓(xùn)、對(duì)城市居民的教育等多方面的內(nèi)容。
當(dāng)然，各地應(yīng)跟據(jù)各自的特點(diǎn)及實(shí)際情況制定雨水減排的政府管理與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，切忌所有的地區(qū)“一刀切”。在嚴(yán)重缺水的地區(qū)，要制定嚴(yán)格的雨水利用政策，雨水必須要回用；在水環(huán)境敏感地區(qū)，要制定政策控制雨水的地表徑流污染，保障河流不受到污染；在洪澇災(zāi)害區(qū)，要制定雨水政策削減洪峰，減少雨水徑流量；在水資源富足且水環(huán)境較好的地區(qū)雨水政策則可以暫時(shí)放寬。城市雨水規(guī)劃則要從傳統(tǒng)的以排為主，因地制宜轉(zhuǎn)變?yōu)榕c回用、防洪、景觀、生態(tài)相結(jié)合。
總之，在城市雨水利用方面，要根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜、分類(lèi)實(shí)施，此外還要兼顧經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會(huì)效益，綜合考慮水資源利用、生態(tài)環(huán)境維護(hù)、防洪排澇、非點(diǎn)源污染控制等多方面因素。
李俊奇 劉洋 車(chē)伍 劉曉君/文
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