“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏。”歷經(jīng)5個月的偵察、審理，浙江省浦江縣人民法院在2013年底終于對犯罪嫌疑人鄧善飛進行了宣判：判處其有期徒刑1年，并處罰金人民幣3000元。這是2013年“兩高”司法解釋正式實施后，浙江省首例因嚴(yán)重污染環(huán)境而被追究刑事責(zé)任的案件。
案件終于告一段落。然而，對于直接參與辦理此案的浦江縣環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察大隊大隊長孫群榮來說，欣慰之余，心頭仍舊掠過擔(dān)憂：本案定罪量刑考慮的首要污染物質(zhì)為重金屬“鎳”，而“兩高”司法解釋中所指的重金屬是否涵蓋了“鎳”？案件是否會有新的認(rèn)定？辦案人員是否因此而被追責(zé)？
有著同樣擔(dān)憂的人，不止孫群榮一個。自6月19日“兩高”司法解釋正式實施以來，越來越多的環(huán)境執(zhí)法者在具體案件的執(zhí)行過程中面臨著同樣的困惑：司法解釋將重金屬的范圍以“含有鉛、汞、鎘、鉻等重金屬的物質(zhì)”來表述，一個“等”字讓執(zhí)法者犯了難。作為法律表述，“等”字是特指前述四種物質(zhì)？還是對后續(xù)內(nèi)容的省略？刑事司法加強后，環(huán)境執(zhí)法究竟應(yīng)該如何確切界定重金屬的范圍？
“除了難以界定‘重金屬’的范圍，關(guān)于省級以上環(huán)境保護部門認(rèn)可監(jiān)測數(shù)據(jù)的問題也不少。”金華市環(huán)境監(jiān)察支隊副支隊長蔣萬華話音未落，來自金華市各地區(qū)環(huán)保部門工作人員的話匣子便一下子被打開：到底是形式認(rèn)可還是實質(zhì)認(rèn)可？需要在哪個階段出具認(rèn)可意見？是否可以考慮分級認(rèn)定？
“我們更加關(guān)注污染損失鑒定的問題。比如，三十萬損失怎么鑒定？”“公安部門需要在什么階段介入？”“行政執(zhí)法與刑事司法如何有效銜接？……”這些疑問全部來自環(huán)境執(zhí)法一線，現(xiàn)實、具體并且亟待解決。
不可否認(rèn)，2013年針對《刑法（修正案八）》發(fā)布的“兩高”司法解釋確實在很大程度上增強了刑法規(guī)定的可操作性，解決了環(huán)境污染犯罪司法實踐中存在的“認(rèn)定難、取證難、鑒定難”的問題。但同時這些來自基層的聲音也不能忽視，2013年實施的“兩高”司法解釋仍然留下了很多操作層面上的問題需進一步做出更為明確的解釋說明。
是形式認(rèn)可還是實質(zhì)認(rèn)可？
“兩高”司法解釋規(guī)定：縣級以上環(huán)境保護部門及其所屬監(jiān)測機構(gòu)出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)，經(jīng)省級以上環(huán)境保護部門認(rèn)可的，可以作為證據(jù)使用
“兩高”司法解釋出臺以后，負(fù)責(zé)監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可工作的浙江省環(huán)保廳監(jiān)測與信息處壓力倍增。
作為浙江省環(huán)保廳監(jiān)測與信息處的負(fù)責(zé)人，徐鴻說他們已經(jīng)忙得底朝天了：“除了日常工作外，我們現(xiàn)在還要兼顧大量的監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可工作。由于工作量太大，我們已經(jīng)抽調(diào)專人來從事具體操作。”
自6月19日至11月23日短短7個多月的時間內(nèi)，浙江省環(huán)保廳就已經(jīng)出具了119份經(jīng)過認(rèn)可的文件。其中，包括207份監(jiān)測報告，報告里面至少涉及119起案件。
隨著全省境內(nèi)需要出具認(rèn)可意見案件數(shù)量的不斷增加，一時間讓浙江省環(huán)保廳難以消化。隨之，出具認(rèn)可意見的時間跨度也被拉長，而與此同時又無法避免因時間限制所帶來壓力。這份壓力，讓申請方和出具方都倍感緊張。
“有的地方當(dāng)天送來鑒定申請，就提出當(dāng)天下午6點之前必須拿到認(rèn)可意見，否則當(dāng)?shù)毓膊块T鑒于拘留犯罪嫌疑人時間不得超過24小時的限制就必須將相關(guān)人員釋放，而一旦抓不到人，環(huán)保部門很可能會因失職而被問責(zé)。”徐鴻對此表示很無奈，“這種情況下我們只能是特事特辦，幾乎是一路小跑地在幾個部門間進行會簽。并且，還需要當(dāng)下所有會簽部門的負(fù)責(zé)人都在崗，趕上一個外出不在，那就麻煩了。”
這種緊張，源于“兩高”司法解釋并沒有明確規(guī)定省級以上環(huán)保部門需要在什么階段出具監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可意見。究竟是在公安部門實施刑事拘留之前，還是在拘留后調(diào)查階段，或者是移送至人民法院之后？由于沒有統(tǒng)一的時間規(guī)定，地方環(huán)保部門在實踐中只能根據(jù)自身的實際情況自由把握。
自由把握的結(jié)果不難想象，在各地可謂是五花八門。徐鴻說：“公安部門對與犯罪嫌疑人的拘留時限是24小時，有些地區(qū)的公安部門要求環(huán)保部門必須在24小時內(nèi)出具環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的認(rèn)可意見，而有些地區(qū)則可以延長到一周，另外還有一些地區(qū)可以延長至一個月。”
為了規(guī)范監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可工作，浙江省環(huán)保廳專門下發(fā)了《關(guān)于環(huán)境污染刑事案件中環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可有關(guān)事項的通知》，并規(guī)定“省廳依據(jù)申請和省環(huán)境監(jiān)測中心的審核意見，原則上在5個工作日內(nèi)（含省環(huán)境監(jiān)測中心審核）作出是否統(tǒng)一認(rèn)可的書面答復(fù)意見。”
然而，即便是5個工作日，有時也很難滿足所有地區(qū)的要求。
“省廳雖然承諾5個工作日內(nèi)作出答復(fù)意見，但是公安部門對犯罪嫌疑人的拘留時間也十分有限。不得已，為了趕時間我們也有自己的一套辦法。” 蘭溪市環(huán)保局總工程師吳勝忠說他們的做法就是只要監(jiān)測報告一出來，工作人員便會在第一時間通過電子郵件發(fā)送到省環(huán)保廳認(rèn)可部門，讓那邊的工作人員先通過電子郵件進行認(rèn)定，同時地方環(huán)保部門再將紙質(zhì)件通過特快專遞發(fā)到省環(huán)保廳。“不然，時間根本來不及。”吳勝忠說。
在整個認(rèn)可的過程中，從地方環(huán)保部門到省級以上環(huán)保部門，不僅增加了很多行政成本，浪費了工作時間，包括人員來回、文件制作等行政成本和時間的增加，而這個過程也并不利于快速、有效依法打擊環(huán)境違法犯罪行為。
于是，環(huán)保工作人員不禁發(fā)問：各級環(huán)保部門所屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)本身均已通過國家技術(shù)監(jiān)督部門的實驗室資質(zhì)認(rèn)定（計量認(rèn)證），建立了嚴(yán)格的監(jiān)測質(zhì)量管理體系，保證了在證書批準(zhǔn)的工作范圍和有效期內(nèi)出具的監(jiān)測報告及數(shù)據(jù)客觀、公正、準(zhǔn)確、可靠，具有固有的法律屬性和執(zhí)法效力。而目前，“兩高”司法解釋規(guī)定的這種認(rèn)可是不是一種資源浪費？它的價值究竟有多大？如果一定要設(shè)置，這道門檻是不是到市級環(huán)保部門就可以了？
在“兩高”司法解釋剛剛推出后不久，有專家曾專門就省級以上環(huán)保部門出具認(rèn)可意見的問題進行過探討。有人認(rèn)為：之所以要求省級以上環(huán)保部門進行認(rèn)可，主要是考慮到市（縣）一級環(huán)保部門或其監(jiān)測站，其技術(shù)水平和人員能力比較有限，所出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)，不一定能滿足刑事案件審理的需要。因此，需要由省級以上環(huán)保部門把把關(guān)。
那么，這種把關(guān)是否存在風(fēng)險？
根據(jù)‘兩高’司法解釋規(guī)定，經(jīng)省級以上環(huán)保部門認(rèn)可的監(jiān)測數(shù)據(jù)可以作為污染者被判入刑的證據(jù)使用。“這里的‘認(rèn)可’究竟是形式認(rèn)可還是實質(zhì)認(rèn)可？這個問題如果不明確，出具認(rèn)可意見的部門將面臨很大風(fēng)險。”作為具體負(fù)責(zé)監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可工作的徐鴻，對于其中可能存在的風(fēng)險十分清晰：首先，以目前的實力無法做到實質(zhì)性認(rèn)可，比如很多樣品不可能重新采集，而一旦無法做到實質(zhì)性認(rèn)可，監(jiān)測數(shù)據(jù)就有可能存在偏差；其次，一旦對不準(zhǔn)確的監(jiān)測數(shù)據(jù)進行了認(rèn)可，并且被用于法庭作為證據(jù)使用，不僅直接監(jiān)測部門會被追責(zé)，出具認(rèn)可意見的管理部門也難辭其咎。
除了風(fēng)險，在監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可工作的實際操作過程中，一些問題也逐漸暴露出來亟待解決。例如，污染物分析方法的標(biāo)準(zhǔn)與國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不銜接的問題。
“一個適用于技術(shù)分析，一個適用于管理需要，兩個標(biāo)準(zhǔn)在銜接上有出入。”徐鴻舉了一個簡單的例子：環(huán)保部門對重金屬的排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的是總銅、總鉛、總鋅等，是有一個“總”字在其中的，但是技術(shù)分析人員根據(jù)分析標(biāo)準(zhǔn)最后計入數(shù)據(jù)顯示的是銅、鉛、鋅，僅從字面上來看就沒有“總”字在其中，這其中就涉及到是否加酸進行消解的問題。“法院對證據(jù)的要求非常嚴(yán)格，一字之差就可能引發(fā)不同的審理效果，而這種專業(yè)性的問題與外行人解釋起來會非常困難，到法院解釋起來也很費力，容易產(chǎn)生歧義。”
重金屬的范圍僅是4種嗎？
“兩高”司法解釋規(guī)定：含有鉛、汞、鎘、鉻等重金屬的物質(zhì)為有毒物質(zhì)
根據(jù)“兩高”司法解釋第十條第（三）項規(guī)定，含有鉛、汞、鎘、鉻等重金屬的物質(zhì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“有毒物質(zhì)”。“等”字怎么理解？重金屬的范圍應(yīng)該如何把握？是特指四種物質(zhì)，還是納入《重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》中的重金屬物質(zhì)全部都包括其中？
“兩高”司法解釋中有關(guān)“重金屬”范圍界定的不清晰，讓人們對法律有了多種解讀，而理解不同，就容易造成執(zhí)法結(jié)果的不同。
“為了弄清楚‘等’字的含義，我特意向浙江省環(huán)保廳進行了請教。”義烏市環(huán)保局政策法規(guī)科科長楊帆說：“但是省環(huán)保廳里給我的解釋也是模棱兩可的，有的贊成是《重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》中列舉的全部范圍，也有的只贊成四類。于是，我又詢問了很多律師。很多律師給出的意見是：法律條款的制定非常嚴(yán)謹(jǐn)，‘含有鉛、汞、鎘、鉻等重金屬的物質(zhì)’指的就是‘鉛、汞、鎘、鉻’這四種。”
似乎問的人越多，不確定性就越強。這種不確定性影響了楊帆在環(huán)境執(zhí)法中的判斷力。楊帆說：“前段時間辦理了兩個案子，都屬于重金屬“鎳”超標(biāo)，但是移送至公安部門時他們問我重金屬‘鎳’是否屬于這次‘兩高’司法解釋涵蓋的重金屬范圍，我并不能給出確切的答案。最后，公安部門只能要求我們出具一份有關(guān)‘鎳’的毒害性證明。”
無法給“鎳”準(zhǔn)確定位的不只楊帆，還有浦江縣環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察大隊大隊長孫群榮，即便他所直接參與辦理的案件已經(jīng)結(jié)案，而案件的首要污染物就是“鎳”。
浦江縣號稱“水晶之都”，在城市人總?cè)丝跒?8萬的縣城內(nèi)，直接從事水晶加工的人口將近20萬。從事水晶加工，離不開一個重要的輔助工具——水晶磨盤，而水晶磨盤的制造過程中又極容易引發(fā)重金屬“鎳”超標(biāo)。在浦江縣，重金屬“鎳”超標(biāo)的現(xiàn)象時有發(fā)生，也成為環(huán)境執(zhí)法打擊的重點。
“兩高”司法解釋一出臺，曾著實讓孫群榮他們興奮了一陣子，本以為對鎳超標(biāo)的打擊力度將大大加強，沒成想一個“等”字難住了他們。
回顧這起案件，事發(fā)在6月22日，浦江縣環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)鄧善飛所從事的水晶磨盤加工點存在違法排污行為。執(zhí)法人員立即對加工點進行了采樣。令人震驚的是，選取3個點的廢水樣本重金屬分別超過國家標(biāo)準(zhǔn)1萬多倍、47倍和1000多倍，大大超出了嚴(yán)重環(huán)境污染罪當(dāng)中的重金屬超標(biāo)3倍以上的規(guī)定。而重金屬“鎳”便是其中的一個主要污染物。
“2013年底，浦江縣人民法院對案件進行了宣判：鄧善飛因環(huán)境污染罪被判有期徒刑1年。”孫群榮說，案件宣判之后他并沒有真正松一口氣：“‘兩高’司法解釋對重金屬范圍的界定問題，至今還沒有明確的說法。辦理案件之初，我主要是考慮了‘鎳’本身具有較大的危害性并且屬于一類污染物，我認(rèn)為‘兩高’司法解釋是應(yīng)該涵蓋的。”緊接著，他又補充道：“如果法律從嚴(yán)解釋，‘等’字并未將‘鎳’涵蓋在內(nèi)，怎么辦？”
“兩高”司法解釋的出臺密切了環(huán)保部門與公安部門的往來
一句“怎么辦？”涵蓋了無奈，也代表了很多一線環(huán)境執(zhí)法人員當(dāng)下的心情。
其實不僅水晶行業(yè)多涉及“鎳”超標(biāo)問題，電鍍、電解等行業(yè)同樣也容易引發(fā)“鎳”超標(biāo)。這也就意味著，我國很多地方的環(huán)境執(zhí)法人員都會在“鎳”的問題上左右為難。
那么，問題如何解決？“這個問題，國家層面必須有更為明確的解釋。”浙江省政策法規(guī)處副處長陳云娟指出：“不能省環(huán)保廳一個解釋、省公安廳一個解釋，或者再有一個學(xué)術(shù)上的解釋。這樣一來就亂了，容易給地方造成不必要的負(fù)擔(dān)。建議國家及時明確‘兩高’司法解釋中重金屬因子的范圍，特別需要將一類污染物當(dāng)中的鎘、鎳、銀重金屬以及鈹、類金屬砷明確列出。”
公安部門何時介入？
“兩高”司法解釋的實施，大大密切了環(huán)保部門與公安部門的聯(lián)系，但問題是：僅僅“密切”而未“明確”，夠嗎？
辦理刑事案件，環(huán)保部門和公安部門相比，執(zhí)法能力目前還很弱。談到這一點，浙江省環(huán)境執(zhí)法稽查總隊副總隊長胡曉林有很多話要說：“雖然我們在環(huán)保行政處罰案件的辦理過程當(dāng)中積累了不少經(jīng)驗，但這些經(jīng)驗并不足以應(yīng)對環(huán)境刑事案件的處理。僅在證據(jù)的取證方面，我們就明顯跟不上步伐。”
發(fā)生在“兩高”司法解釋實施當(dāng)天的一起案件讓胡曉林印象頗深：6月19日，環(huán)境執(zhí)法人員在青田縣發(fā)現(xiàn)有電鍍企業(yè)違法偷排，檢測結(jié)果顯示，多項數(shù)值嚴(yán)重超標(biāo)。然而雖然有確切的污染數(shù)據(jù)，卻找不到確切的污染源，所以案件一直被擱置。公安部門立案需要對每一個環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的事實認(rèn)定，一旦環(huán)保部門無法確定超標(biāo)的污水究竟是出自哪家工廠，公安部門便無法繼續(xù)跟進案件。
而案件中的取證點是來自案發(fā)現(xiàn)場一根很大的偷排管，幾乎所有的工廠污水都會匯聚至此，環(huán)保部門無法在短時間內(nèi)分辨出偷排污水的源頭。“測出來的結(jié)果超標(biāo)是很厲害，但是無法分辨出超標(biāo)廢水究竟出自哪家污染企業(yè)，這種情況下，案件只有擱置。”胡曉林說。
隨后，發(fā)生在青田縣的另一起案件也給胡曉林留下了極為深刻的印象：對于這起案件，公安部門是從偵查階段就開始介入的。在查案的過程當(dāng)中，偵查、取樣完全按照刑事案件的辦案規(guī)則來操作，所以整個案件的辦理變得極為順暢。
經(jīng)過兩次鮮明的對比，胡曉林對浙江省公安廳治安總隊一位負(fù)責(zé)人的話十分認(rèn)同：“辦理涉刑事案件，就是要公安部門來得，不能由環(huán)保部門來，因為涉及刑事案件的很多方面環(huán)保部門做不來。環(huán)保部門應(yīng)該屬于配合部門。”
與公安部門相比，在辦理刑事案件上，環(huán)保部門無論是人員素質(zhì)、偵查手段還是儀器設(shè)備，與之相差的距離都還很懸殊。而當(dāng)“兩高”司法解釋實施后，為了盡快提高執(zhí)法效能，除了環(huán)保部門自身需要補短板之外，更重要的還需要借助公安部門的力量。
然而，公安部門何時介入環(huán)境污染犯罪案件？以及環(huán)保部門與公安部門如何交接？兩部門各自應(yīng)該負(fù)責(zé)哪些工作？類似這些現(xiàn)實問題，“兩高”司法解釋并沒有進行明確，相關(guān)部門也沒有加以說明，由此衍生出來的一系列問題讓環(huán)境執(zhí)法遭遇阻力。
為了盡量減少環(huán)境執(zhí)法的阻力，一些地區(qū)進行了探索式的嘗試。
在金華市，環(huán)保與公安部門的銜接工作做得很順暢。“兩高”司法解釋實施之后，截至2013年11月，金華市環(huán)保部門移送公安機關(guān)的環(huán)境污染案件為67件。其中，行政拘留的案件為27件，拘留人數(shù)為27人；刑事拘留的案件為38件，拘留人數(shù)達(dá)60人。
而銜接工作做得好，從很大層面上來說，得益于金華市公安部門的內(nèi)部考核機制。“兩高”司法解釋實施之后，金華市公安部門制定了新的考核機制：只要是涉及環(huán)境污染的案件，抓到一起就會在其內(nèi)部考核體系中加5分。而其他類型的案件，一般考核分值僅為0.5分。
“現(xiàn)在公安與環(huán)保部門的聯(lián)動工作比較好，但是我較擔(dān)心，如果哪天人家的考核機制變了怎么辦？那時候，環(huán)保部門辦理涉刑事的環(huán)保案件可能就不會這么順暢了。”金華市環(huán)保局副局長李榮軍把問題想在了前面。
這樣的擔(dān)憂不無道理。實踐中，環(huán)保部門將環(huán)境污染案件調(diào)查到什么程度就可以移送公安部門？這些應(yīng)該由有關(guān)部門加以解釋，不然一定會出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。
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