2010年3月，春節(jié)剛過，西安市政府就收到一張40萬元“罰單”。“罰單”出自陜西省環(huán)保廳，原因是1月渭河西安段出境水質(zhì)中主要污染物COD（化學(xué)需氧量）超標(biāo)。
西安不是惟一收到罰單的城市，咸陽也需要交納10萬元補(bǔ)償金。
一個(gè)城市收到省環(huán)保廳開具的罰單，這在陜西的歷史上應(yīng)該是罕見的。罰單的依據(jù)，來自2010年1月1日開始實(shí)施的 《陜西省渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案》（下稱《實(shí)施方案》）。
根據(jù)《實(shí)施方案》，渭河在陜西省境內(nèi)依次流經(jīng)的寶雞、咸陽、西安和渭南均被納入考核范圍。當(dāng)月斷面出境水體中的COD平均濃度每超標(biāo)1毫克/升，市政府需要向陜西省財(cái)政部門繳納污染補(bǔ)償金10萬元。
COD表示在一定條件下利用強(qiáng)氧化劑處理污水中有機(jī)物，所消耗氧化劑對(duì)應(yīng)的需氧量，它是反映水體污染狀況的一項(xiàng)重要指標(biāo)。
對(duì)于罰單的深意，陜西省環(huán)保廳副廳長李孝廉一語道破：“補(bǔ)償金多少是一回事，更重要的是，這是一個(gè)標(biāo)志，哪個(gè)市要交了這部分錢，就表示它污染了，有責(zé)任了。”
罰單，對(duì)治污自覺性的考量
2010年3月2日，早上10點(diǎn)，陜西省環(huán)保廳的新聞發(fā)布會(huì)上。當(dāng)環(huán)保廳副廳長，新聞發(fā)言人李孝廉公布了2009年全年環(huán)境質(zhì)量公報(bào)，以及主要污染物減排考核結(jié)果后，關(guān)于渭河的治理，以及西安、咸陽的因排放超標(biāo)而被罰成為主要話題。
在環(huán)保廳提供的一張打印簡單的A4紙上，赫然印著2010年1月份渭河干流市界斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果。其中西安超標(biāo)5毫克/升，咸陽超標(biāo)1毫克/升，寶雞剛剛過關(guān)，渭南則以低于標(biāo)準(zhǔn)4毫克/升的結(jié)果給人們以安慰。
當(dāng)然，如果僅僅是超標(biāo)的數(shù)據(jù)，絕不會(huì)引來如此強(qiáng)的媒體關(guān)注。因?yàn)檫@5毫克/升的超標(biāo)值，西安需要向省財(cái)政繳納40萬元的罰金才是熱議的話題。李孝廉介紹說：“咸陽位于西安上游，西安超標(biāo)的5毫克/升中，有1毫克/升實(shí)為咸陽的‘貢獻(xiàn)’，需要扣除。”
無論40萬元，還是50萬元，對(duì)于西安這樣的大城市而言并不算多。但正如西安市環(huán)保局水污染控制處負(fù)責(zé)人所說，罰款是一個(gè)手段，目的是讓各地區(qū)都有治污自覺性。
李孝廉也表示，每個(gè)月的超標(biāo)信息會(huì)向公眾公開，“對(duì)于一個(gè)城市來說，超標(biāo)意味著水污染治理不到位，市政府面子上會(huì)過不去。”
當(dāng)然，如果超標(biāo)越多，罰金也就會(huì)繳得越多，一年累計(jì)下來也是一筆不小的數(shù)字。陜西省財(cái)政廳設(shè)立了專項(xiàng)用于污染補(bǔ)償資金收繳管理的資金賬戶，污染補(bǔ)償資金按季度進(jìn)行核算，按年度予以結(jié)算。其中的60％在每年年底，通過轉(zhuǎn)移支付的方式發(fā)放下去，用于各設(shè)區(qū)市的污染物治理補(bǔ)償。
“簡單地理解，就是上游城市污染了渭河水，就要給予下游城市補(bǔ)償金。”李孝廉解釋道。
有“罰”也有“獎(jiǎng)”。污染補(bǔ)償資金的另外四成，會(huì)根據(jù)各地區(qū)對(duì)污染企業(yè)關(guān)閉、生態(tài)修復(fù)、水污染治理等方面的表現(xiàn)，用于獎(jiǎng)勵(lì)工作力度大、水質(zhì)改善明顯的設(shè)區(qū)市。
被罰，是上天的錯(cuò)還是西安的誤
對(duì)于渭河，高懸的“達(dá)摩克利斯之劍”，除了污染物的排放，還有水量的減少。
然而渭河并不是一直都這樣纖弱。歷史上，渭河曾經(jīng)是重要的航道。漢唐時(shí)期，江南的糧食和其他物資都是溯黃河而上，轉(zhuǎn)渭河運(yùn)入長安。即使在上世紀(jì)60年代，渭河的水量也曾有過190億立方米的輝煌紀(jì)錄。
“渭河水量總體減少是不爭的事實(shí)，這對(duì)水資源治理來說是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。”陜西省渭河流域管理局副局長張潤民惋惜地說。實(shí)際上，渭河在中國并不是惟一水量減少的河流，黃河等多條河流的水量都在逐漸減少。
降雨量的減少，沿岸用水量的劇增，讓“母親河”不堪承受。據(jù)張潤民介紹，上世紀(jì)90年代末，渭河水量達(dá)到了歷史最低谷，不足最高紀(jì)錄的十分之一，“連船都走不了，更面臨經(jīng)常斷流的危險(xiǎn)。”
據(jù)陜西省水利廳測算，2010年渭河流域缺水量將達(dá)到26億立方米，2020年缺水量將達(dá)到28億立方米，供需矛盾十分突出。
而據(jù)陜西省氣象臺(tái)公布的信息，去年11月以來，陜西關(guān)中各地幾乎沒有明顯的雨雪過程，農(nóng)田旱象十分嚴(yán)重。
現(xiàn)在的渭河水量可想而知。
渭河的缺水給水質(zhì)監(jiān)測帶來了難題。按照陜西省的《實(shí)施方案》，省環(huán)保廳負(fù)責(zé)組織各設(shè)區(qū)市考核斷面的水質(zhì)監(jiān)測及核定，而省水利廳負(fù)責(zé)提供考核斷面的水量數(shù)據(jù)。
但實(shí)際上，1月份渭河四個(gè)考核城市的水污染補(bǔ)償核算，所采用的是COD平均濃度監(jiān)測數(shù)據(jù)，并未考慮水量。
據(jù)環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，最先的設(shè)計(jì)構(gòu)想是利用污染物通量來計(jì)算。所謂污染物通量，指的就是污染物在水體中的排放總量，即考慮平均濃度，也考慮水量。
“單純考慮平均濃度的不合理性在于，河流一旦枯水，水量小一點(diǎn)的時(shí)候，濃度就上去了，這樣大家都超標(biāo)了。”他解釋說。
不過，由于陜西省水利部門目前并沒有足夠的水量監(jiān)測設(shè)施，只能“退而求其次”，依據(jù)往年渭河的水量，確定一個(gè)濃度控制值。
而首批“罰單”開出之后，也有人抱怨“不公平”。此次被罰最多的西安，就認(rèn)為控制指標(biāo)并未考慮其在 “十一五”期間經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張，以及近幾年來減排和污染治理力度。
按照《實(shí)施方案》的規(guī)定，寶雞、咸陽、西安、渭南的COD平均濃度控制標(biāo)準(zhǔn)值分別為19毫克/升、61毫克/升、52毫克/升和49毫克/升。
“西安人口近千萬，GDP占全省近一半，減排力度最大，我們的排放總量卻限制得很緊，控制指標(biāo)也比咸陽要低。”西安市環(huán)保局有關(guān)官員這樣為自己解釋。
“既然西安人口多，排放大，就應(yīng)該花費(fèi)比別的地市更大的力氣去治理排放。只有西安區(qū)域的有力治理，渭河清澈才有實(shí)現(xiàn)的可能。”盡管西安有著顯而易見的負(fù)擔(dān)，但是環(huán)保人士更愿意用這樣的思路去要求。
“恰恰是西安所轄市縣還沒有實(shí)現(xiàn)縣縣建成污水處理廠，而寶雞、咸陽、渭南則在2009年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了這個(gè)目標(biāo)。周至、藍(lán)田、戶縣的污水處理廠估計(jì)在今年內(nèi)應(yīng)該建成投產(chǎn)。當(dāng)然今年建成也在十一五規(guī)劃的時(shí)間之內(nèi)，不算晚。”李孝廉對(duì)西安建污水處理廠進(jìn)度這樣介紹。
在對(duì)渭河工業(yè)污染風(fēng)起云涌的治理告一段落之后，對(duì)生活污染的治理顯得更加重要也更加艱巨。事實(shí)上，渭河陜西段關(guān)中地區(qū)生活污水的排放幾乎和工業(yè)廢水的排放不相上下。
據(jù)介紹，要處理城市污水這一渭河另一重要污染源，最好的辦法是建設(shè)污水處理廠，避免生活污水直排渭河。然而，建設(shè)一座污水處理廠少則數(shù)千萬元，多則上億元，這對(duì)于財(cái)政捉襟見肘的陜西來說，的確是個(gè)難題。
面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，陜西各級(jí)政府開始積極行動(dòng)起來，探索建設(shè)污水廠的新模式，尤其是咸陽市在探索中首先找到了BOT模式。
所謂BOT就是“企業(yè)建廠、政府建網(wǎng)，企業(yè)運(yùn)營、政府監(jiān)管，企業(yè)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)排放、政府按達(dá)標(biāo)水量付費(fèi)”。這一模式減輕了政府的負(fù)擔(dān)，但是可想的困難是企業(yè)與政府在管理上的協(xié)調(diào)，以及企業(yè)利益的實(shí)現(xiàn)。
“在我們交的自來水費(fèi)中就包含有污水處理費(fèi)，這一部分就是污水處理廠的利潤。但是如果一個(gè)地區(qū)污水過多，收取的污水處理費(fèi)卻有限就可能導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)行困難。這種情況在一些擁有自備井過多的地方尤其顯得突出，水是不用掏錢的，但是污水照樣需要污水處理廠。”環(huán)保廳的污染防治處副處長岳鴻環(huán)解釋了許多企業(yè)對(duì)投資污水處理廠慎重的原因。
制度，經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)渭河治理的實(shí)踐
對(duì)于渭河的治理，陜西的領(lǐng)導(dǎo)們可謂殫精竭慮，除了切實(shí)的調(diào)水、治污、建設(shè)等具體措施。制度上的建設(shè)為渭河根本治理創(chuàng)造了可能。
2008年上半年，制定水污染補(bǔ)償方案、利用經(jīng)濟(jì)手段撬動(dòng)各地治污積極性的想法在陜西被鄭重提出。“當(dāng)時(shí)，省領(lǐng)導(dǎo)在省政府常務(wù)會(huì)議上拍板說這個(gè)要盡快弄出來，我們正式確定開始研究制定水污染補(bǔ)償方案。”岳鴻環(huán)副處長對(duì)當(dāng)時(shí)省領(lǐng)導(dǎo)制定這個(gè)補(bǔ)償方案的決心似乎很有感觸。
當(dāng)然方案的實(shí)施并非一帆風(fēng)順，也引來了頗多爭議。質(zhì)疑者稱，嚴(yán)格說來，這個(gè)補(bǔ)償機(jī)制并非“補(bǔ)償”，而是行政處罰手段的一種“變形”而已。
對(duì)于由上游污染補(bǔ)償下游的制度，也有不同見解。西安市環(huán)保局一位官員說，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理應(yīng)由下游地區(qū)補(bǔ)償上游地區(qū)，因?yàn)樯嫌蔚貐^(qū)為了保護(hù)環(huán)境，要犧牲一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)。
渭河上下游的各個(gè)城市，在“誰污染了誰，誰應(yīng)該負(fù)責(zé)”這類問題上沒少“打架”。李孝廉說，過去幾年中，陜西省環(huán)保廳曾多次協(xié)調(diào)這種“因污染而起”的爭執(zhí)。
對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有多年研究的環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南則表示，陜西省的做法同樣屬于生態(tài)補(bǔ)償，在河北、河南等省也有成功的先例。
例如，在全國率先嘗試全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的河北省，就針對(duì)海河流域污染最重的子牙河等七個(gè)主要河流進(jìn)行跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)考核，超標(biāo)排污城市需繳納最多可達(dá)300萬元的“生態(tài)補(bǔ)償金”。
這種讓污染超標(biāo)者“丟人又丟錢”的新機(jī)制，強(qiáng)化了地方政府的責(zé)任。據(jù)媒體報(bào)道河北省實(shí)施該政策后，上游向下游排污的現(xiàn)象得以遏制。2009年，子牙河COD的平均濃度比上年下降近五成，達(dá)到2002年以來的最好水平。
“之所以會(huì)出現(xiàn)上游補(bǔ)償下游，或下游補(bǔ)償上游的不同方式，主要是由財(cái)力、監(jiān)測支持等因素制約。陜西省這種做法的好處是，可以利用經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制來幫助水污染防治。”王金南說。
未來，日漸完善的制度與治理責(zé)任的契合
當(dāng)然任何制度的完善都有一個(gè)過程，關(guān)于河流的治理也不例外，關(guān)鍵是這種制度本身對(duì)治理責(zé)任的一種要求。
事實(shí)上，國家環(huán)?？偩种贫ǖ摹蛾P(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》為陜西渭河補(bǔ)償制度的長遠(yuǎn)發(fā)展奠定了基調(diào)。根據(jù)《指導(dǎo)意見》水環(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該分為縱橫雙向補(bǔ)償機(jī)制。橫向補(bǔ)償機(jī)制即針對(duì)跨行政區(qū)域的河流，如果出境水不達(dá)標(biāo)，上游給下游補(bǔ)償，反過來，如果出境水達(dá)標(biāo)或者優(yōu)于標(biāo)準(zhǔn)的，下游要給上游補(bǔ)償?？v向補(bǔ)償機(jī)制，即國家向地方政府，上級(jí)地方政府向下級(jí)地方政府進(jìn)行流域水環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償，誰做貢獻(xiàn)誰得到資金補(bǔ)償。
有學(xué)者認(rèn)為，在流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，關(guān)鍵是上下游的責(zé)任關(guān)系界定問題，上下游都有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。“單純下游補(bǔ)償上游的做法還是比較單一。畢竟單向補(bǔ)償可能會(huì)有不公平的現(xiàn)象。”
當(dāng)然補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理完善也需要一個(gè)過程，“在什么樣的水質(zhì)、水量基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)償，是一個(gè)技術(shù)上的難題。同時(shí)，不同地區(qū)和流域，致力于流域水環(huán)境保護(hù)的投入成本也不同，這方面又如何進(jìn)行核算。顯然這將是個(gè)復(fù)雜的過程。”陜西省環(huán)保廳的負(fù)責(zé)人坦言。
當(dāng)然除去省內(nèi)的補(bǔ)償，站在整個(gè)流域來統(tǒng)籌補(bǔ)償機(jī)制將是一個(gè)理想的狀況。“責(zé)任是上下游共有的，需要從全流域做出考慮。”王金南說。
雖然具有局限性，《實(shí)施方案》的施行依然為渭河水污染治理提供了新的契機(jī)。從長遠(yuǎn)來看，這種嘗試將克服地方政策惰性的問題，顯然2010年1月份的結(jié)果就給西安和咸陽一次最有力的警示。
目前，西安也在制定本市的渭河流域水污染補(bǔ)償方案，計(jì)劃在其下屬的各個(gè)區(qū)縣同樣建立目標(biāo)責(zé)任考核體系，將責(zé)任層層落實(shí)下去。
據(jù)悉，西安市的這套方案尚處在討論階段，預(yù)計(jì)一兩個(gè)月后正式推出。
制度的完善讓治理責(zé)任有了更扎實(shí)的落點(diǎn)。而渭河這條陜西人的“母親河”將成為最大的受益者，在未來日益國際化的大西安中，人們希冀著一條清澈的河流在城中緩緩流過。
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