湖北，水系發(fā)達(dá)，三江縱橫，千湖棋布，是三峽大壩庫區(qū)和南水北調(diào)中線工程水源地。保護(hù)好水環(huán)境，既是人民群眾的熱烈期盼，也是“千湖之省”一份沉甸甸的責(zé)任。
1月16日～22日，湖北省召開2014年“兩會”。會議期間，《湖北省水污染防治條例(草案)》提交省人大全會審議，并成為湖北省“兩會”的重頭戲，引起了與會代表、委員的熱議與解讀。目前，《湖北省水污染防治條例》(以下簡稱《條例》)已經(jīng)通過。
《條例》共八章，分總則、政府職責(zé)、水污染預(yù)防、水污染治理、信息公開與公眾參與、監(jiān)督與應(yīng)急、法律責(zé)任以及附則。
如何通過這部法規(guī)解決湖北省水污染防治存在的突出問題?它具體有哪些亮點?記者邀請了部分專家和湖北省人大代表進(jìn)行了詳細(xì)解讀。
亮點1：嚴(yán)厲處罰違法排污
★ 在不與《立法法》、《行政處罰法》、《水污染防治法》等相違背的前提下，堅持從嚴(yán)處罰;取上限處罰、“按日處罰”。
★ 新建、改建、擴(kuò)建直接或者間接向水體排放污染物的建設(shè)項目和其他水上設(shè)施，未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為、限期改正，處10萬元以上20萬元以下罰款。
★ 餐飲、洗滌、洗車經(jīng)營者直接向水體排放污水的，由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為，限期改正，沒收違法所得，并處2萬元以上5萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)，并依法吊銷許可證和營業(yè)執(zhí)照。
★ 私設(shè)暗管排污或者以其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物的，由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限期拆除，處10萬元罰款;逾期不拆除的，依法強制拆除，所需費用由違法者承擔(dān)，處30萬元以上50萬元以下罰款，提請縣級以上人民政府責(zé)令停產(chǎn)整頓。
【解讀】：湖北省人大代表、省人大常委會副秘書長滕鑫曜提出，全國普遍存在著環(huán)境污染“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)象，這是環(huán)境污染事件屢禁不止的一個重要原因。“按日連續(xù)罰，這并不違反行政處罰法‘一事不兩罰’的規(guī)定，而是對水污染防治不力的行政相對人加重處罰的一種措施，提高違法者成本。”
湖北省環(huán)保廳黨組書記、廳長呂文艷表示，《條例》針對企業(yè)設(shè)置了專門的相應(yīng)法律責(zé)任，規(guī)定了其權(quán)利與義務(wù)，提高了處罰的下限，并且加大了處罰力度。例如，按日連續(xù)處罰，不設(shè)上限。這體現(xiàn)了嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)懲違法行為的立法精神。
滕鑫曜說，按日連續(xù)處罰，不設(shè)上限，可以一直罰到違法行為得到改正為止，這符合全國人大即將修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的精神。
從嚴(yán)立法的理念在《條例》中處處可見。湖北省人大常委會經(jīng)濟(jì)法規(guī)處處長付正中表示，在《行政許可法》、《行政處罰法》等系列法律規(guī)定的前提下，《條例》對行政處罰的下限做了提高。“上位法規(guī)定的最低罰款為一萬元，湖北省此次規(guī)定的最低罰款是五萬元。”他認(rèn)為，通過這樣的剛性制度設(shè)計能夠?qū)`法企業(yè)起到進(jìn)一步地震懾作用。
亮點2：環(huán)境責(zé)任終身追究
★ 實行水污染防治政府行政首長負(fù)責(zé)制、目標(biāo)責(zé)任制和水環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。
★ 縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會及其常務(wù)委員會報告本行政區(qū)域的水污染防治工作。
【解讀】：“這是抓住了‘牛鼻子’。”中國應(yīng)用法學(xué)研究所所長、國家環(huán)境資源委員會委員孫佑海認(rèn)為，環(huán)境污染治理的難點在于其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收入之間的聯(lián)系，《條例》將水環(huán)境保護(hù)責(zé)任目標(biāo)完成情況作為考核政府工作的重要內(nèi)容，抓住了問題的關(guān)鍵，對于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)良性發(fā)展，非常有益。
孫佑海認(rèn)為，強化在水污染治理工作中政府的責(zé)任是建立在以往防治水污染實踐經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上的。此舉對環(huán)境保護(hù)工作、督促企業(yè)重視水環(huán)境問題和地方環(huán)保問題，具有重要意義。此外，加強政府責(zé)任，符合最近以來中央有關(guān)文件以及全國人大立法精神，因為在當(dāng)代社會，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時也必須重視環(huán)境污染問題。
付正中介紹，《條例》用專章強調(diào)政府責(zé)任，在水污染防治的監(jiān)督方面下了很大決心。實行嚴(yán)格的首長負(fù)責(zé)制，意味著地方領(lǐng)導(dǎo)在位時做出的涉及水污染方面的決策，不管以后走到哪里，都要承擔(dān)后果。上級人民政府對下級人民政府沒有達(dá)到年度水污染防治目標(biāo)的，可以對其進(jìn)行約談。人大對政府每年的水污染防治工作情況要聽取匯報，還可以采取多種形式，通過執(zhí)法情況檢查、專題詢問執(zhí)行、特別問題調(diào)查等等手段進(jìn)行監(jiān)督。人民群眾的監(jiān)督，可以采取舉報、投訴水污染違法行為等方式。由于許多地方環(huán)境污染的背后是地方保護(hù)主義在作祟，因此，行政首長負(fù)責(zé)，環(huán)境指標(biāo)納入政府官員考核指標(biāo)體系，將是地方保護(hù)主義的終結(jié)。
亮點3：區(qū)域補償要動真格
★ 省人民政府應(yīng)當(dāng)制定對飲用水水源保護(hù)區(qū)和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)以及有關(guān)重點生態(tài)功能區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補償辦法。
★ 交界斷面考核不達(dá)標(biāo)的市(州)、縣(市、區(qū))人民政府必須采取有效措施削減污染物排放量，直至出界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)，并向下游受影響地區(qū)人民政府作出補償。
【解讀】：一直以來，跨行政區(qū)域河流的污染防治是水污染防治的重點和難點，上下游之間責(zé)任不清，矛盾重重，不利于水環(huán)境的保護(hù)。如今，《條例》規(guī)定實行環(huán)境資源區(qū)域補償，就是對交界斷面水質(zhì)超標(biāo)給出了明確“說法”。
生態(tài)保護(hù)補償機制有利于推動環(huán)境保護(hù)工作實現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，有利于推進(jìn)資源的可持續(xù)利用，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。據(jù)悉，下一步，湖北省政府將制定具體考核和補償辦法。
湖北省環(huán)保廳總工程師周水華提出，為了就《條例》有關(guān)內(nèi)容展開下一步工作，湖北省環(huán)保廳將制定考核獎懲機制，確定相關(guān)生態(tài)補償和排污處罰政策。在配套方面，將進(jìn)一步完善更新全省的水環(huán)境功能區(qū)劃，對各水體確定達(dá)標(biāo)水質(zhì)的要求;定好監(jiān)測點位，選中的監(jiān)測點位必須能夠充分反映功能區(qū)內(nèi)水體水質(zhì)狀態(tài)的位置;確保設(shè)備安裝，啟動一些自動化的設(shè)施，在較大的江河湖泊中，如漢江、清江中，采取電腦在線自動監(jiān)測的方式，24小時監(jiān)控水質(zhì)的變化，而小的湖泊、支流，將采用人工監(jiān)測或引入第三方監(jiān)測來對比，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確。
亮點4：支持環(huán)境公益訴訟
★ 對污染水環(huán)境損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。法律援助機構(gòu)對水環(huán)境污染公益訴訟和經(jīng)濟(jì)困難公民因水污染受到損害請求賠償案件提供法律援助。
【解讀】：近年來，我國部分省市在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域進(jìn)行了許多有益的探索，然而，完善環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律法規(guī)還有很長的路要走。武漢大學(xué)教授王樹義認(rèn)為，《條例》第六十六條專門設(shè)一段講公益訴訟，是一個非常大的進(jìn)步。環(huán)境公益訴訟，是保護(hù)環(huán)境的重要武器，而我國《水污染防治法》中并沒有關(guān)于環(huán)境保護(hù)的公益訴訟的內(nèi)容，湖北省在《條例》中提出支持環(huán)保公益訴訟具有適度超前性，讓水污染保護(hù)有法可依、有法可究。
“應(yīng)允許社會團(tuán)體、環(huán)境保護(hù)非政府組織，對污染者和不履行法律職責(zé)的行政機關(guān)提起‘公益訴訟’，允許沒有受到水污染直接損失的第三方成為原告。對因水污染引起的損害賠償訴訟，規(guī)定加害人舉證責(zé)任倒置原則。”湖北省人大代表、武漢市政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任方潔如此建議。
亮點5：積極鼓勵公眾參與
★ 公民可以按照相關(guān)規(guī)定向政府及其有關(guān)部門申請獲取相關(guān)的水環(huán)境信息，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法予以答復(fù)。
★ 因水環(huán)境污染受到損害的公民、法人和其他組織，有權(quán)依法要求污染者承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失等民事侵權(quán)責(zé)任。
★ 公民可以對水環(huán)境保護(hù)的決策活動提出意見和建議。
【解讀】：“《條例》將信息公開與公眾參與專設(shè)一章，是湖北省環(huán)境立法走在全國前列的表現(xiàn)。”付正中強調(diào)，環(huán)境治理過程中只有加入公眾參與才能有效地補充政府及相關(guān)部門在水污染防治過程中的不足。
與之相配套的是，《條例》提出政府對水環(huán)境信息的公開制度，要求政府相關(guān)部門在水環(huán)境污染治理過程中，應(yīng)該信息透明。這對于公眾參與而言，一是鼓勵，二是提供方便，三是對公眾生活方式提出一定要求，通過這樣的制度設(shè)計，有利于人民群眾與政府一同來做水環(huán)境污染治理。
湖北省人大常委會法制委員會副主任委員欒麗娜介紹，在《條例》審議修改的過程中，省委非常重視公眾在水污染防治工作中的作用，力求在制度層面為公眾參與提供便利和保障。例如，政府及其部門應(yīng)當(dāng)公開水污染防治有關(guān)信息，完善公眾參與程序，為公眾參與提供便利;重點排污單位應(yīng)當(dāng)向社會公開其排放的主要污染物種類、方式、濃度和總量。
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