11月12日，一群中華秋沙鴨在江西修河上空飛行。初冬，江西鄱陽湖水系修河陸續(xù)飛來30余只越冬的國家一級保護動物中華秋沙鴨。連續(xù)多年，成群的中華秋沙鴨都會來此越冬。
我國濕地保護立法、特別是濕地保護國家層面的立法，一直為社會有關方面及公眾所矚目。如今，當大約始于8年前、數(shù)易其稿的國家層面的濕地保護條例還被翹首以待時，國家林業(yè)局轉(zhuǎn)而尋求部門規(guī)章的出臺，既顯示了濕地保護對法律支持的急迫性，也再次透出國家濕地保護條例出臺的艱難與時間上的暫無定期。
11月13日，本報記者從國家林業(yè)局濕地保護管理中心了解到，目前對濕地保護條例征求意見稿，部門之間分歧較大，還有待于進一步溝通與協(xié)調(diào)。
用該中心一位人士的話說：“在條例出來之前，搞個部門規(guī)章先用著。濕地保護管理急需法律依據(jù)，有總比沒有好。”這也許就是國家林業(yè)局起草《濕地保護管理規(guī)定(征求意見稿)》的原因。
濕地面臨諸多威脅
即使讀者對濕地所知甚少，也可能耳熟于對其“地球之腎”的比喻。與森林、海洋并稱為地球三大生態(tài)系統(tǒng)的濕地，以其獨特的生態(tài)功能，在調(diào)節(jié)氣候、凈化水質(zhì)、保護物種、凈污除垢、蓄水防洪、抵御災害等方面發(fā)揮著極為重要的作用。
中國濕地面積位居亞洲第一、世界第四，占全球濕地的10%。在各地各部門的努力下，目前我國已建有各級濕地自然保護區(qū)550多處，國際重要濕地30余處。國家和地方濕地公園200余處。
但我國濕地保護狀況并不樂觀甚至頻頻“告急”。即使是較為樂觀的官方數(shù)據(jù)，也稱只有約一半的自然濕地受到了較為有效的保護。
今年2月2日“世界濕地日”當天，中科院遙感應用研究所發(fā)布報告指出，30年來，我國濕地自然保護區(qū)內(nèi)濕地面積總體呈下降趨勢，總凈減少面積8152.47平方公里，占全國濕地總凈減少量的9%。
國家林業(yè)局一位官員曾表示，在經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化進程加快的形勢下，我國濕地遭受著開墾與改造、污染、泥沙淤積和水資源不合理利用等諸多威脅。濕地生態(tài)退化趨勢仍在繼續(xù)。一些地方濕地面積在不斷減少，或是面積未減少，但濕地效益和功能仍在下降。大量的改變濕地功能、用途的不合理利用活動不但得不到有效控制，而且在繼續(xù)加劇加重。
國家立法“破冰”艱難
如果說上述種種威脅使?jié)竦卦馐苊黠@的“創(chuàng)痛”，實際上濕地還有另一種“隱痛”——那就是保護管理上的立法滯后。
2009年6月，當醞釀多年、經(jīng)過多方征求意見的《中華人民共和國濕地保護條例(送審稿)》，只待修改完善、報送國務院法制辦之時，本報記者曾寫下滿懷希望的報道。但轉(zhuǎn)眼3年有余，該條例仍是“但聞樓上有人聲，不見有人下樓來。”
記者了解到，從國家林業(yè)局方面，2004年起就開始著手該條例的立法工作。其間經(jīng)過多方征求意見，數(shù)易其稿。遠的不說，就在2009年將送審稿報國務院法制辦后，2011年又出一稿，再次征求意見。雖然這次沒有再報國務院法制辦，但期間與之共同研究很多次。“整個立法過程中，國務院法制辦非常支持我們。但部門間的分歧很大。”國家林業(yè)局濕地保護管理中心一位人士說。
如果讀者熟悉我國立法中部門間的博弈，對這些分歧很容易理解。據(jù)一位知情人透露，征求意見時，有的部門只說，現(xiàn)在法律法規(guī)都有了，沒有必要再搞濕地的專門立法，其余具體問題就不再談了。還有的部門會說，你只要不把我的某種審批權拿走，怎么都行。一位參加過討論的人士曾向記者表示，“能和你談到這么具體的問題，應該算是略好的了。”
據(jù)了解，在我國現(xiàn)有的法律法規(guī)如土地法、水法、野生動物保護法等，對濕地構成要素的土地、水、野生動植物等單項資源的保護利用是有所規(guī)制，但濕地是一個綜合的生態(tài)系統(tǒng)，相關法律規(guī)定沒有對濕地的整體性考慮。目前為止，我國還沒有哪部法律對“濕地”作出明確定義，更沒有專門的濕地保護內(nèi)容。
以我國土地管理法為例，該法只將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。一位相關人士以此法為例調(diào)侃說，“按照土地法，濕地屬‘未利用地’,那就可勁兒開發(fā)唄！”
濕地不同于荒灘
前述國家林業(yè)局官員在一相關會議上曾指出，在有限的國土開發(fā)空間格局中，濕地在土地利用方式的競爭中始終處于劣勢的地位沒有改變。一直以來，原生、自然濕地多被定義為“荒灘”、“荒水”，在現(xiàn)行土地分類中被列入了“未利用地”，往往成為保障耕地、建設用地、林地等的犧牲品，直接導致了濕地面積銳減。
此前國家濕地辦一位參與濕地立法工作的人士在接受本報記者采訪時表示，由于立法滯后，許多濕地保護管理制度雖然也在推動，但始終未建立起來。如濕地占補平衡、生態(tài)補償、補水、用途審批、濕地恢復、調(diào)查監(jiān)測、國家濕地保護規(guī)劃制度等等。“這些基本的重要制度缺失，保護效果可想而知。”
在國家立法“破冰”艱難之時，濕地保護地方立法不斷推進。據(jù)悉，目前已有14個省市出臺了條例，還有幾個省市正積極進行。地方為濕地保護專門立法的隊伍不斷擴大，每年都會增加幾個省市。
國家林業(yè)局目前征求意見的《規(guī)定》，借鑒了國際和國內(nèi)地方濕地保護立法的經(jīng)驗，也征求了相關部門的意見。記者被告知，相比條例，部門制定規(guī)章簡單、容易許多，不會涉及很多其他部門。從出臺時間上講也會快很多。
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