全國人大常委會8月31日通過的《民事訴訟法》修正案為環(huán)境公益訴訟打開了一扇門。修訂后的《民事訴訟法》規(guī)定:對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。
新增的"公益訴訟"條款明確原告主體資格為:"法律規(guī)定的"、"機關(guān)"及"有關(guān)組織"，無疑使我國公益訴訟制度邁出了法律制度破冰的一大步。
一直以來，環(huán)保民間組織作為環(huán)境公益訴訟的主力軍，不斷推進環(huán)境公益訴訟制度的司法實踐，成為維護公眾的環(huán)境權(quán)益及推動環(huán)境公益訴訟制度的重要力量。
誰有資格當(dāng)原告？
困難：訴訟主體設(shè)置范圍太窄
鱘鰉魚、松花江和太陽島:你們是否有權(quán)控訴人類行為對你們的侵害？
2005年12月7日，北京大學(xué)法學(xué)院3位教授及3位研究生向黑龍江省高級人民法院提起了國內(nèi)第一起以自然物(鱘鰉魚、松花江、太陽島)作為共同原告的環(huán)境民事公益訴訟。松花江水污染事件后，國內(nèi)一些專家呼吁在國內(nèi)試點環(huán)境公益訴訟，即由非直接利益相關(guān)者以公益名義，對污染者提起訴訟?？上Вㄍノ从枇?。
從司法實踐看，公益訴訟面臨的最大困難是法律對原告資格的限制。修訂前的《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定，民事訴訟的原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。這嚴(yán)格地限制了公益訴訟原告資格，也成為環(huán)境公益訴訟形成瓶頸的重要因素之一。
立法困局未能完全影響環(huán)境公益訴訟制度在地方的探索。2007年開始，貴陽、無錫、昆明等地相繼試點設(shè)立了專門受理環(huán)境訴訟案件的環(huán)保法庭。
在現(xiàn)行法律放寬訴訟主體資格前，貴陽、無錫兩地先行一步，放寬了對訴訟主體的“直接利害關(guān)系”要求。
貴陽規(guī)定“兩湖一庫”管理局、環(huán)保局、林業(yè)局、檢察院等4家單位具有訴訟主體資格。
無錫則進一步將環(huán)保社團組織、居民社區(qū)物業(yè)管理部門也納入進來。盡管對放寬訴訟主體抱著先行先試的態(tài)度，但無錫市環(huán)保法庭還是確定訴訟主體“以檢察院為主”。
近幾年來，環(huán)保民間組織作為環(huán)境保護的主力軍一直活躍在環(huán)境公益訴訟司法實踐的第一線，民間組織作為訴訟主體資格的限制一再取得突破。
2009年6月，江蘇江陰港集裝箱公司在作業(yè)過程中隨意排放、沖刷鐵礦石粉塵造成污染。2009年7月，中華環(huán)保聯(lián)合會向無錫市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，請求判令江陰集裝箱公司立即停止對公共環(huán)境利益的侵害，消除對無錫市、江陰市飲用水水源地和取水口的威脅。
無錫市中級人民法院正式對這一環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案進行立案審理，這標(biāo)志著我國首例由環(huán)保社團作為原告的環(huán)境公益訴訟全面啟動。
2010年11月，中華環(huán)保聯(lián)合會聯(lián)合貴陽當(dāng)?shù)氐囊患疑鐖F組織——貴陽公眾環(huán)境教育中心，共同向清鎮(zhèn)市人民法院提起環(huán)境公益訴訟，請求判令一造紙廠停止排放污水。2011年1月，此案由清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭公開審理，中華環(huán)保聯(lián)合會全部訴訟請求獲得法院支持，造紙廠被關(guān)停。這是我國社團組織進行環(huán)境公益訴訟的首例勝訴判決。
2011年1月，云南省昆明市中級人民法院對云南省首例環(huán)境公益訴訟案件進行宣判:兩家企業(yè)被判立即停止對環(huán)境的侵害，并賠償400余萬元。此案由昆明市環(huán)保局提起公益訴訟，昆明市人民檢察院支持起訴。
2011年10月19日下午，云南省曲靖市中級人民法院正式受理了自然之友、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會及曲靖市環(huán)保局作為原告提起的關(guān)于曲靖鉻渣污染事件的公益訴訟，這也是國內(nèi)首例由草根環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟。
應(yīng)該說，曲靖市中級人民法院受理此案，對草根民間組織在公益訴訟中的原告身份是一種肯定和認可。
中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心主任王燦發(fā)說，鉻渣污染事件公益訴訟案是我國環(huán)境公益訴訟的歷史性突破，也是我國無利益相關(guān)者提起公益訴訟的一個良好開端。
中華環(huán)保聯(lián)合會副秘長書謝玉紅介紹說，實踐中大量公益訴訟案件因為法院認定原告與案件之間沒有直接的利害關(guān)系而不予立案或被駁回起訴。正是因為法律無明文規(guī)定，能否立案就完全取決于法院本身的創(chuàng)新程度。
蓬萊溢油事件發(fā)生后，北京華城律所律師賈方義以個人名義向法院提起了環(huán)境公益訴訟，要求中海油和康菲石油設(shè)立百億元的賠償基金，但未能立案。
盡管全國各地對公益訴訟的探索和實踐一直都在進行，但這些年來，在《民事訴訟法》修訂前，我國公益訴訟并無法律依據(jù)。實踐中，大量公益訴訟案件因為法院認定原告與案件之間沒有直接的利害關(guān)系而不予立案或被駁回起訴。因為在環(huán)境公益訴訟適格原告上，立法尚存空白。對誰有起訴資格，法院對主體資格如何審查，法律沒有明確規(guī)定。
訴訟費用誰來出？
瓶頸:鑒定費用和技術(shù)難題成了攔路虎
確立了訴訟主體，并非是建立健全環(huán)境公益訴訟制度的全部。如何制定配套措施，從而保證環(huán)境公益訴訟能夠順利提起，是各地實踐中無法回避的問題。立法的空白帶來另一個現(xiàn)實問題——環(huán)境公益訴訟面臨龐大的經(jīng)費和技術(shù)瓶頸。
在云南鉻污染事件中，民間環(huán)保組織自然之友成功地向污染企業(yè)提起訴訟。在艱難的取證之后，自然之友被700萬元的生態(tài)環(huán)境損害鑒定費用報價困在了原地。
自然之友提出的訴訟請求中，重要的一項就是要求被告賠償因鉻渣污染造成的環(huán)境損失。污染范圍、污染程度，以及污染造成經(jīng)濟損失的具體金額，則需要由具備評估能力和司法鑒定資質(zhì)的第三方機構(gòu)作出鑒定。如果沒有生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定，即便自然之友勝訴，法院也無法判定被告該付出多少賠償。
生態(tài)環(huán)境損害評估是一多學(xué)科、綜合性和技術(shù)性很強的工作，國內(nèi)既具備評估能力，又有司法鑒定資質(zhì)的機構(gòu)少之又少。而且，鑒定的費用還非常高。
自然之友曾向一家具有司法評估資質(zhì)的機構(gòu)提出過鑒定請求，對方給出的報價是700萬元。這遠遠超出了自然之友的承受能力。
眾所周知，進行公益訴訟要投入大量財力、精力，只有經(jīng)費有了保障，環(huán)境公益訴訟制度才能得以順利推進。國外經(jīng)驗表明，提起公益訴訟的原告可以就訴訟費、鑒定費等訴訟支出，向公益類基金申請費用。
事實上，公益基金資助環(huán)境公益訴訟在我國已有先例。2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會等單位起訴貴陽市一造紙廠水污染侵權(quán)糾紛，向貴陽市“兩湖一庫”基金會提出污水檢測費申請，基金會根據(jù)法庭意見先行墊付。2010年3月，貴陽市中級人民法院和清鎮(zhèn)市人民法院出臺的《關(guān)于大力推進公益訴訟制度的意見》中規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的原告如果存在資金困難，例如評估費、鑒定費等，可以申請公益基金援助。
雖然貴陽、無錫、昆明和玉溪等地近年來相繼成立了環(huán)保法庭，但公益訴訟的案例并不多，其中一個重要原因是缺少公益訴訟基金支持。
據(jù)了解，海南、無錫等地也在嘗試建立環(huán)保公益基金。2011年9月，海南省高院與省財政廳聯(lián)合印發(fā)了《海南省省級環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》，解決當(dāng)事人提起民事公益訴訟訴訟費用的預(yù)交和負擔(dān)問題。應(yīng)該說，公益基金的建立及其制度的完善，能夠有效解決提起環(huán)境公益訴訟的后顧之憂，未來環(huán)境公益訴訟的前景將更加光明。
此外，近年各地為鼓勵環(huán)境公益訴訟制度的建設(shè)，相繼出臺了一系列措施。
為鼓勵環(huán)境公益訴訟，無錫法院出臺了一系列措施，不僅訴訟費全免，而且降低了立案標(biāo)準(zhǔn)，簡化立案審查，只要有表象證據(jù)，比如提供一張企業(yè)污染的照片就能立案，之后由法院組織力量進行實地勘驗取證，以減輕原告的負擔(dān)。但要一勞永逸，還得建立公益訴訟基金和獎勵機制。
還有多少路要走？
窘境:法庭不少，案件不多
無論是在無錫、貴陽還是在云南的環(huán)保法庭，都試圖建立一套環(huán)境公益訴訟的獨特立案規(guī)則和審判規(guī)則，但他們不得不面臨的一個尷尬是，無案可辦。
據(jù)不完全統(tǒng)計，全國范圍內(nèi)共有15個省(直轄市)設(shè)立了77個環(huán)保法庭，但環(huán)境公益訴訟的案源普遍很少。
進入司法程序的環(huán)境公益訴訟數(shù)量稀少，但涉及環(huán)境的糾紛事件數(shù)量卻不少。謝玉紅說，其主要原因是，我國環(huán)境污染受害者的環(huán)境維權(quán)意識不高，目前沒有建立完備的公益訴訟法律體系，社會組織不能作為訴訟主體參與訴訟，缺乏環(huán)境損害鑒定及評估機制，難以向污染受害者提供損害賠償。
2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會得到了聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)的支持，雙方共同設(shè)計了“維護公眾的環(huán)境權(quán)益及推動環(huán)境公益訴訟制度的建立”項目。他們將通過爭取更多支持、政策倡導(dǎo)和法律建議等途徑，積極推進環(huán)境公益訴訟制度建立。
隨著環(huán)保民間組織的壯大和發(fā)展，環(huán)保民間組織在推進環(huán)境公益訴訟制度方面起到了積極的作用，成為公益訴訟司法實踐的生力軍。但是，對于環(huán)境公益訴訟制度的建立，謝玉紅坦言，還有大量的工作要做，還有很長的路要走。
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