后日，備受關(guān)注的《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》將結(jié)束一個(gè)月的公開(kāi)意見(jiàn)征集。歷經(jīng)17年醞釀，在現(xiàn)行環(huán)保法實(shí)施23年后，新《環(huán)保法》終于在千呼萬(wàn)喚中露出修改后的初容。
不過(guò)從記者了解到的不少公眾、學(xué)者對(duì)草案的反饋來(lái)看，新《環(huán)保法》仍未如人們所預(yù)期，特別是對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益、環(huán)保公益訴訟、排污許可等重要環(huán)境保護(hù)制度未能在條文中有所體現(xiàn)普遍感到遺憾，與新修訂的民事訴訟法中關(guān)于“公益訴訟”的規(guī)定也存在銜接不暢的問(wèn)題。
據(jù)南方周末最近一項(xiàng)調(diào)查，超過(guò)1/3的受訪者對(duì)草案并不滿(mǎn)意，認(rèn)為諸多關(guān)鍵問(wèn)題未有涉及，有的甚至認(rèn)為浪費(fèi)了一次修訂機(jī)會(huì)。調(diào)查中被認(rèn)為最當(dāng)列入草案的是“明確環(huán)境公益訴訟的主體”，“明確公眾環(huán)境權(quán)”兩項(xiàng)內(nèi)容，均屬于公眾環(huán)境參與的領(lǐng)域。
專(zhuān)家稱(chēng)，若此次未修訂，下次修訂估計(jì)得等到10年之后，我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境現(xiàn)況已等不起。
政府責(zé)任突出，公眾參與稍嫌不足
我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保法修訂于1989年。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，其帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，與后期制定的單項(xiàng)法律（如大氣污染防治法等）不銜接等弊端日益凸顯。二十多年來(lái)，要求修訂的呼聲不斷。
今年8月底，千呼萬(wàn)喚始出來(lái)的《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議初次審議后，隨即在中國(guó)人大網(wǎng)公布，向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)。
不過(guò)從目前記者了解到的反饋來(lái)看，不少公眾學(xué)者對(duì)草案存在異議。
“公眾環(huán)境權(quán)益”曾是啟動(dòng)修訂時(shí)提及的八項(xiàng)重點(diǎn)制度之一，知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)都是環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)。多位學(xué)者認(rèn)為，如果一開(kāi)始就讓公眾參與，知情并表達(dá)意愿，就會(huì)避免出現(xiàn)許多突發(fā)環(huán)境事件處理不當(dāng)引起的群體事件?？上Лh(huán)境權(quán)，或是更直接的加強(qiáng)公眾參與都沒(méi)有列入草案。
“假如當(dāng)前立法難有突破，則修法時(shí)機(jī)尚未成熟，不如暫時(shí)擱置修法進(jìn)程。”本月，多個(gè)環(huán)保組織和業(yè)內(nèi)專(zhuān)家、媒體參與的《環(huán)境保護(hù)法》修改研討會(huì)上，大部分與會(huì)者傳遞出這樣的呼聲。
“企業(yè)環(huán)境責(zé)任并沒(méi)有得到嚴(yán)格限制，連最起碼的排污許可制度都沒(méi)有了，社會(huì)力量參與環(huán)境保護(hù)基本忽略”，在會(huì)上，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)法律中心督察訴訟部部長(zhǎng)馬勇如是評(píng)價(jià)修正案。有環(huán)保組織負(fù)責(zé)人也建議，要改變“企業(yè)污染，政府買(mǎi)單，公眾受害”的惡性循環(huán)，公眾環(huán)境參與、企業(yè)信息公開(kāi)必不可少，例如PM2.5空氣質(zhì)量信息向公眾公布，就有力地提高了政府、企業(yè)對(duì)治理空氣污染的積極性。
近年來(lái)，紫金礦業(yè)污染、康菲漏油、云南曲靖鉻污染等突發(fā)環(huán)境事件不但影響群眾生活與生態(tài)，后續(xù)曠日持久的索賠難，企業(yè)責(zé)任難以追究到位的情況，更使人們對(duì)環(huán)保法的修訂帶來(lái)期盼。
但修訂案似乎在這方面與預(yù)想有距離。根據(jù)南方周末發(fā)起“我為環(huán)保法提建議”問(wèn)卷調(diào)查，75%的受訪者認(rèn)為，《環(huán)保法》修訂的最迫切任務(wù)是“為公眾行使有關(guān)環(huán)境的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，提供制度保障和訴訟權(quán)利”。對(duì)于“已列入草案的內(nèi)容，應(yīng)做更細(xì)致規(guī)定的（多選）”選項(xiàng)中，有61.1%受訪者選擇“環(huán)境信息公開(kāi)”，而在增加列入草案的內(nèi)容中，明確公眾環(huán)境權(quán)、明確環(huán)境公益訴訟的主體為最多選擇的兩項(xiàng)，分別占57.4%和69.8%。
與公眾參與被旁落相比，政府責(zé)任在此次修訂中著重被強(qiáng)調(diào)。全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主任委員汪光燾在作環(huán)境保護(hù)法修正案草案的說(shuō)明時(shí)表示，這次修訂的亮點(diǎn)之一，是突出強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任、監(jiān)督和法律責(zé)任。
草案將現(xiàn)行環(huán)保法中僅有的一條原則性規(guī)定擴(kuò)展為“監(jiān)督檢查”一章，增加規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”，政府還應(yīng)定期向人大報(bào)告環(huán)保工作。草案還完善了“法律責(zé)任”一章的內(nèi)容，重點(diǎn)補(bǔ)充了依法追究相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其責(zé)任人和國(guó)家工作人員法律責(zé)任的規(guī)定。
專(zhuān)家評(píng)價(jià)道，近些年，涉及環(huán)境與資源保護(hù)的行政人員違法案件呈上升趨勢(shì)，對(duì)政府及其有關(guān)部門(mén)濫用行政權(quán)力和不作為的監(jiān)督缺乏法律規(guī)定是現(xiàn)行相關(guān)法律的共性問(wèn)題。但怎么問(wèn)責(zé)政府？問(wèn)責(zé)范圍、程序、后果是什么？目前的草案表述依然淺嘗輒止。
在南方周末的調(diào)查中，也有60.5%的受訪者選擇“對(duì)政府的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”。事實(shí)上，從記者近年的采訪看，“做好環(huán)保工作，政府、企業(yè)和公眾，三方缺一不可”這已是眾多環(huán)保部門(mén)工作者的觀點(diǎn)，“環(huán)境保護(hù)絕不僅是政府的責(zé)任，而需要社會(huì)共同參與，群防群治，立法上也理應(yīng)貫穿這一常識(shí)，不能顧此失彼。”
表述模糊，“環(huán)保公益訴訟”仍然難
在公眾參與中，近年來(lái)“大熱”的公益訴訟最終旁落新環(huán)保法修正案，頗讓外界感到意外。
多年來(lái)，國(guó)內(nèi)的環(huán)境公益訴訟由于缺乏法律依據(jù)，面對(duì)多發(fā)的環(huán)境污染事件，大量的公共環(huán)境利益受損，卻鮮有人提起訴訟。直接利害人無(wú)力告狀、熱心公益者無(wú)權(quán)訴訟，這使大量涉及環(huán)境類(lèi)社會(huì)問(wèn)題繞道司法途徑，甚至引發(fā)群體性事件。
今年5月25日，自去年10月立案之后，中國(guó)第一樁草根環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案云南鉻渣污染案，于曲靖市中級(jí)人民法院完成證據(jù)交換。在業(yè)內(nèi)專(zhuān)家看來(lái)，當(dāng)時(shí)這一事件可看作是對(duì)公益訴訟主體資格破冰的信號(hào)。
在上月底，最近修訂通過(guò)的民事訴訟法，增加了關(guān)于公益訴訟的專(zhuān)條規(guī)定，即對(duì)“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”
特別是經(jīng)過(guò)環(huán)保組織多次爭(zhēng)取，最終將民事訴訟法草案中公益訴訟主體“社會(huì)團(tuán)體”的表述，改為“有關(guān)組織”，這被認(rèn)為進(jìn)一步減少了訴訟主體過(guò)多的限制。
不過(guò)，具體到公益訴訟領(lǐng)域比較先行的環(huán)保領(lǐng)域，環(huán)保公益訴訟中“有法律規(guī)定的”具體訴訟主體是哪些，應(yīng)如何操作，修訂的民事訴訟法中沒(méi)有明確。這讓專(zhuān)家寄望于正在修訂的新環(huán)保法能夠與其對(duì)接細(xì)化。
但在公開(kāi)的《環(huán)保法》修正案草案中，表述仍如現(xiàn)行環(huán)保法一樣模糊：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”
“這個(gè)表述好像每個(gè)人都有資格提起環(huán)境公益訴訟，而其實(shí)沒(méi)法操作。”中國(guó)律協(xié)環(huán)境與資源法專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任委員汪勁告訴記者，“檢舉和控告”是一個(gè)寬泛概念，類(lèi)似向公權(quán)機(jī)關(guān)“報(bào)告”，與立法上的“訴權(quán)”不是一種性質(zhì)。因此，許多法律界人士主張，新民事訴訟法原則規(guī)定的公益訴訟原告主體，很有必要在修訂環(huán)保法時(shí)加以明確和優(yōu)化。
“從海洋環(huán)保法實(shí)施情況來(lái)看，政府包辦公益訴訟的模式不可取，也不會(huì)成功。”北京公益律師夏軍建議，應(yīng)盡可能開(kāi)放公益環(huán)保組織的起訴空間。
著名環(huán)保律師、廣東省人大常委會(huì)立法顧問(wèn)游成龍也介紹，在以往的訴訟中，提起法律訴訟的必須是受害者或其代理人，但大多數(shù)情況下，環(huán)境污染的受害者由于數(shù)量眾多或者法律知識(shí)各方面的問(wèn)題，很難提起訴訟。
起訴難、取證難、勝訴難、執(zhí)行難這四個(gè)主要制約因素，也令中國(guó)各地已有77個(gè)專(zhuān)門(mén)的環(huán)保法庭，面臨“門(mén)前冷落鞍馬稀”的尷尬。據(jù)公開(kāi)報(bào)道，77個(gè)環(huán)保法庭中，環(huán)境公益訴訟的案源普遍很少。從2009年至2012年6月，官方背景的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為原告提起的環(huán)境公益訴訟有6起，其中勝訴2起，調(diào)解結(jié)案3起。
“目前我國(guó)已經(jīng)存在數(shù)量可觀的全國(guó)或地方性環(huán)境保護(hù)學(xué)會(huì)與環(huán)境保護(hù)基金會(huì)，一旦環(huán)保公益訴訟主體得到明確，為它們注入活力，類(lèi)似的公益訴訟行為就值得推廣，這將會(huì)有效降低環(huán)境污染賠償?shù)碾y度。”游成龍對(duì)記者說(shuō)。
寄望于實(shí)踐中完善
對(duì)于環(huán)保公益訴訟未能明確主體的困惑，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任王勝明在不久前的新聞發(fā)布會(huì)上表示，哪些組織適宜提起民事訴訟，可以在制訂相關(guān)法律時(shí)進(jìn)一步明確規(guī)定。
王勝明說(shuō)，民政部門(mén)登記的社會(huì)組織有46萬(wàn)多家，這46萬(wàn)多家是不是都可以提起公益訴訟，可能隊(duì)伍龐大了一些。“哪些組織能夠適宜提起公益訴訟，我認(rèn)為有關(guān)部門(mén)可以事先商量一個(gè)辦法，劃個(gè)杠杠。如果事先拿不出這個(gè)辦法，也可以經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。”
然而，新《環(huán)保法（草案）》卻沒(méi)有像修改中的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法對(duì)公益訴訟主體做出明確。這令一些熱衷推動(dòng)公益訴訟的環(huán)保組織產(chǎn)生了疑慮。
目前，大量民間公益組織即使能在民政部門(mén)注冊(cè)成功，大部分也是“民非”身份（民辦非企業(yè)單位），與最為“正規(guī)”意義上的社會(huì)團(tuán)體有所區(qū)別。而更大部分的是沒(méi)有在社會(huì)登記的任何散兵游勇。
“目前《環(huán)保法》修正案草案沒(méi)有明確，在司法解釋出臺(tái)前，會(huì)不會(huì)暫時(shí)可能出現(xiàn)法官以無(wú)法律認(rèn)定訴訟主體為由，拒絕社團(tuán)提起公益訴訟的現(xiàn)象？”
環(huán)保組織的這種擔(dān)憂(yōu)并非空穴來(lái)風(fēng)。據(jù)了解，目前試水的環(huán)保公益訴訟案例大多有官方背景。此前，可以追溯到的公益訴訟成功案例是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)曾在貴州提起公益訴訟，起訴一造紙廠排放工業(yè)污水并被立案最后勝訴，但中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)具有官方色彩。而在云南鉻渣污染的案例中，雖然兩家原告的NGO都沒(méi)有官方背景，最后時(shí)刻也把當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保部門(mén)拉進(jìn)來(lái)成為原告之一。
在環(huán)保法庭領(lǐng)域走在前面的云南，有當(dāng)?shù)胤蓪?zhuān)家就呼吁，在實(shí)踐過(guò)程中，需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使我國(guó)的公益訴訟制度日趨成熟，并盡快出臺(tái)司法解釋。“不僅是《環(huán)境保護(hù)法》，即使是《海洋環(huán)境保護(hù)法》，因?yàn)橹辉S可”海洋環(huán)境監(jiān)管部門(mén)“提起公益訴訟，也與民訴法修正案草案產(chǎn)生了沖突，在這種情況下，民訴法修正案獲得通過(guò)，其他舊法也將面臨相應(yīng)調(diào)整。”
鑒于目前對(duì)個(gè)人能否有能力公益訴訟分歧較大，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)人表示，可以在新修訂的《環(huán)保法》中增加“有關(guān)環(huán)保部門(mén)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和具有維護(hù)環(huán)境權(quán)益職能的環(huán)保組織，可以向人民法院提起起訴”。
法院工作者張大德建議，任何一部獨(dú)立的單行法都有一套相關(guān)配套措施或者實(shí)施細(xì)則以明確和補(bǔ)充法律條文的規(guī)定，便于司法實(shí)踐運(yùn)用。全國(guó)人大常委會(huì)、最高人民法院等部門(mén)也應(yīng)制定相應(yīng)的配套措施、司法解釋或者實(shí)施意見(jiàn)，進(jìn)一步細(xì)化公益訴訟法律條文的內(nèi)容。如“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”具體是哪些法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)行規(guī)定，這些機(jī)關(guān)和組織包括哪些等內(nèi)容，只有細(xì)化和明確了這些內(nèi)容，才能起到指導(dǎo)人民法院處理公益訴訟案件，作出準(zhǔn)確合法裁判的作用。
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