“看了現(xiàn)在《環(huán)境保護(hù)法》的修改稿，我認(rèn)為有個(gè)特點(diǎn):方向是對(duì)的，但步子還可以再大一點(diǎn)。”全國(guó)政協(xié)委員、上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王曦在接受記者專(zhuān)訪時(shí)表示。
“通過(guò)前一段時(shí)間《環(huán)境保護(hù)法》修改方案的不同爭(zhēng)論，表現(xiàn)出對(duì)人大在這種制度變革中的作用有不同認(rèn)識(shí)。政府自身沒(méi)有立法權(quán)，社會(huì)只能呼吁，最終還是需要立法機(jī)關(guān)采取行動(dòng)。”王曦說(shuō)，不少人意識(shí)到現(xiàn)行法律對(duì)政府行為規(guī)范不足，那么這次修改《環(huán)境保護(hù)法》就是一次機(jī)會(huì)。人大可以利用這個(gè)機(jī)會(huì)對(duì)政府有關(guān)環(huán)境的行為進(jìn)行規(guī)范和制約。
“立法者應(yīng)當(dāng)有所作為，這涉及到重要的規(guī)則改革。”王曦說(shuō)。
方向是對(duì)的:將環(huán)境質(zhì)量狀況納入地方政府主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核
“方向是對(duì)的，修改稿將環(huán)境質(zhì)量狀況納入了地方政府主要負(fù)責(zé)人的政績(jī)考核。”王曦說(shuō)，“這對(duì)地方政府主要負(fù)責(zé)人是一個(gè)很大的壓力，相信可以促使他們?cè)谧鰶Q策時(shí)更多地考慮環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)。這一修改將彌補(bǔ)我國(guó)環(huán)境法律中的一個(gè)重要缺陷——對(duì)政府環(huán)境行為規(guī)范和約束不足。
王曦說(shuō):“一方面，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)類(lèi)法律主要是政府管理企業(yè)的法律。例如《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》等法律條款中大概有80％都是對(duì)企業(yè)行為的管制，對(duì)政府及‘第三方主體’有關(guān)環(huán)境事務(wù)的行為規(guī)范十分薄弱。另一方面，在中國(guó)的特殊國(guó)情下，政府不僅是環(huán)境治理者，而且是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)劃者、投資者和招商者。換句話(huà)說(shuō)，政府不僅是‘裁判員’，也是‘運(yùn)動(dòng)員’。假如政府在招商引資、規(guī)劃和推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，沒(méi)有協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，沒(méi)有充分考慮環(huán)境資源的外在約束，就會(huì)做出短視的決策，或者在執(zhí)法上消極懈怠或不作為，就會(huì)淪為環(huán)境問(wèn)題的制造者。“政協(xié)委員何悅也明確提出，政府不履行環(huán)境責(zé)任以及履行環(huán)境責(zé)任不到位，已成為制約我國(guó)環(huán)保事業(yè)發(fā)展的因素。因此，修改《環(huán)境保護(hù)法》必須緊緊圍繞落實(shí)“地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)”的要求。
“法律應(yīng)當(dāng)切實(shí)規(guī)范和約束政府環(huán)境行為，否則政府會(huì)成為間接的污染制造者和環(huán)境侵權(quán)者。”王曦說(shuō)。“因此，此次修改稿考慮將環(huán)境質(zhì)量納入地方政府主要負(fù)責(zé)人的政績(jī)考核，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。”
另外，修改稿中還提出，環(huán)境質(zhì)量狀況要向人大報(bào)告，接受人大監(jiān)督。“這是一個(gè)重大進(jìn)步，值得肯定。”王曦表示。
步子還可以再大一些:有效規(guī)范政府決策
“修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》在對(duì)政府決策階段和決策程序的規(guī)范應(yīng)當(dāng)做出新的規(guī)定，這樣才能體現(xiàn)出應(yīng)有的進(jìn)步。”王曦說(shuō)。
根據(jù)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)類(lèi)法律、法規(guī)，政府決策階段有哪些缺陷需要彌補(bǔ)呢？王曦舉例說(shuō)，比如說(shuō)我們有《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)，但是在實(shí)際執(zhí)行中卻不夠理想，突出的表現(xiàn)就是一些項(xiàng)目“先上車(chē)、后買(mǎi)票”。再看重大污染事件的背后，很多都存在違反《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的現(xiàn)象。“這種做法的破壞性在于影響了政府決策的科學(xué)性和正確性。”王曦評(píng)價(jià)道。
“不嚴(yán)格執(zhí)行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，政府在決策過(guò)程中就不能很好地聽(tīng)取社會(huì)各界、專(zhuān)家、受影響的利益相關(guān)方的意見(jiàn)，容易導(dǎo)致決策失誤。”王曦說(shuō)，“而事后的補(bǔ)救往往需要更多的成本。”
“如何更好地體現(xiàn)預(yù)防為主的思想，對(duì)這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視。”王曦說(shuō)。
將地方政府執(zhí)行環(huán)境法律情況納入考核
“比如，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的違反者很多都是地方政府。如果沒(méi)有地方政府的默許，企業(yè)可能也很難實(shí)現(xiàn)‘先上車(chē)、后買(mǎi)票’。”王曦說(shuō)。“當(dāng)然，修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》也可以考慮，但是這在短期內(nèi)可操作性不大，而且也不是問(wèn)題的關(guān)鍵。關(guān)鍵在于地方政府缺乏守法的意愿。”
全國(guó)政協(xié)委員鐘曉渝也表示，執(zhí)法不嚴(yán)是現(xiàn)在環(huán)境問(wèn)題的主要原因之一。
那么，怎么能夠讓政府遵守和嚴(yán)格執(zhí)行法律？王曦給出了一條具體的意見(jiàn)。他建議，在將環(huán)境質(zhì)量狀況納入地方政府主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核的基礎(chǔ)上，再補(bǔ)充一條，即:把地方政府遵守和執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律的情況也納入地方政府主要負(fù)責(zé)人的政績(jī)考核。
“如果能將地方政府遵守和執(zhí)行法律情況納入考核，這個(gè)現(xiàn)象或許會(huì)有改善。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，這里要考核的是地方政府主要負(fù)責(zé)人，而不是環(huán)保局長(zhǎng)。”王曦說(shuō)。
設(shè)計(jì)有助于政府科學(xué)決策的制度
“是否可以結(jié)合信息公開(kāi)設(shè)計(jì)一些幫助政府科學(xué)決策的制度？比如，在國(guó)家和省級(jí)政府層面設(shè)立非政府的環(huán)境咨詢(xún)委員會(huì)。這個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)可以列席國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的環(huán)保聯(lián)席會(huì)議，它的任務(wù)是參與并在一定程度上監(jiān)視政府有關(guān)環(huán)境議題的決策，為政府的科學(xué)決策服務(wù)。”王曦說(shuō)。
“這樣可以在決策早期實(shí)現(xiàn)包容性決策，而不是由地方主要負(fù)責(zé)人做出決策，造成環(huán)境損害后再來(lái)解決問(wèn)題，產(chǎn)生各種各樣不必要的社會(huì)成本。這也是預(yù)防為主思想的主要體現(xiàn)。”
處理好監(jiān)督和管制兩種關(guān)系
“通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法》修改過(guò)程中的研究，我們認(rèn)識(shí)到，環(huán)保事業(yè)主體主要有3個(gè)，即政府(既是管制者也是被監(jiān)督者)、企業(yè)(既是被管制者也是被監(jiān)督者)和‘第三方主體’(監(jiān)督者)。在三大主體之間存在著一種管制互動(dòng)和兩種監(jiān)督互動(dòng)。前者指政府與企業(yè)之間的互動(dòng)。后者指第三方主體分別與政府和企業(yè)之間的互動(dòng)。”王曦補(bǔ)充說(shuō)。
王曦認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)事業(yè)的進(jìn)步，需要3個(gè)主體的良性互動(dòng)。在良性的互動(dòng)關(guān)系中，管制者有效地行使管制的權(quán)力，被管制者接受管制，依法約束自己可能對(duì)環(huán)境帶來(lái)不利影響的行為；監(jiān)督者依法有效地對(duì)管制者和被管制者進(jìn)行監(jiān)督，促使它們依法辦事。
“特別要強(qiáng)調(diào)的是，環(huán)保主體之間的良性互動(dòng)需要得到法律和制度的保障才能持久。”王曦說(shuō)，“在政府與企業(yè)的管制互動(dòng)方面，我國(guó)的立法相對(duì)完備，問(wèn)題主要在于政府執(zhí)法不力。政府執(zhí)法不力的一個(gè)很重要的原因是政府沒(méi)有受到有力的第三方主體監(jiān)督。而第三方主體監(jiān)督不力的一個(gè)重要原因是法律沒(méi)有為這種監(jiān)督提供完善的制度保障。第三方主體，不論是對(duì)政府的監(jiān)督，還是對(duì)企業(yè)的監(jiān)督，都面臨法律保障不足的困境，難以充分、有效行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。”
為此，王曦進(jìn)一步建議，立法機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，抓緊研究如何通過(guò)立法為第三方主體與政府和企業(yè)之間的監(jiān)督互動(dòng)提供法制保障的問(wèn)題。
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