黃河流域生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)較為薄弱，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)功能、水災(zāi)害問題突出，生產(chǎn)用水、生活用水擠占生態(tài)用水的現(xiàn)象較為嚴重……這些問題的存在影響和制約著黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。黃河流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性以及流域生態(tài)服務(wù)功能的公共性，意味著必須打破傳統(tǒng)行政區(qū)域和部門界限，大力推進黃河流域生態(tài)空間一體化保護和環(huán)境協(xié)同化治理;意味著必須尊重自然規(guī)律、社會規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，牢固樹立“一盤棋”思想，更加注重保護和治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。
優(yōu)化并嚴格落實空間規(guī)劃。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。這是從戰(zhàn)略高度對規(guī)劃重要性作出的深刻闡釋。沿黃流域九省(區(qū))中，處于中上游的寧夏、中游的河南相繼納入省級空間規(guī)劃試點范圍。兩省(區(qū))以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，全面摸清并分析國土空間本底條件，在國土開發(fā)適宜性評價、資源環(huán)境承載力評價基礎(chǔ)上，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及相對應(yīng)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線，編制了省級空間規(guī)劃試點方案，為其他七省(區(qū))科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，實現(xiàn)“多規(guī)合一”、建立健全國土空間開發(fā)保護制度積累了經(jīng)驗、提供了示范。從生態(tài)保護、環(huán)境治理的角度而言，沿黃各省(區(qū))必須嚴格落實空間規(guī)劃，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)空間布局，明確生態(tài)功能定位，理順水資源、水環(huán)境、水生態(tài)與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系、水生態(tài)系統(tǒng)與其他生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系，堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理。
堅持因地制宜分類施策的原則。充分考慮黃河上中下游的差異，依據(jù)黃河上中下游的生態(tài)功能定位，分階段、分地域穩(wěn)步有序?qū)嵤┥鷳B(tài)保護和環(huán)境治理，緩解生態(tài)環(huán)境壓力，讓自然生態(tài)修養(yǎng)生息，從根本上解決環(huán)境問題。針對黃河上游，以三江源、祁連山、甘南水源涵養(yǎng)區(qū)為重點，以恢復(fù)、穩(wěn)定和提升生態(tài)功能為核心，推進實施一批重大生態(tài)保護修復(fù)和建設(shè)工程，提升水源涵養(yǎng)能力。針對黃河中游，突出抓好水土保持和污染治理，有條件的地方大力建設(shè)旱作梯田、淤地壩等，有的地方則要以自然恢復(fù)為主，減少人為干擾;對污染嚴重的支流，構(gòu)建綠色低碳循環(huán)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，從源頭上控制污染排放，減輕生態(tài)破壞壓力。針對黃河下游，加快黃河三角洲的發(fā)展步伐，促進生態(tài)宜居環(huán)境建設(shè)，做好生態(tài)環(huán)境保護工作，促進河流生態(tài)系統(tǒng)健康，豐富生物多樣性?？傊仨殘猿忠虻刂埔朔诸愂┎咴瓌t，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，立足于全流域和生態(tài)系統(tǒng)的整體性，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進。
把黃河水資源作為最大的剛性約束。其一，明確各流域、各區(qū)域的可用水量(包括自產(chǎn)水和外調(diào)水)，解決水資源過度開發(fā)、超量用水、無序取用水等問題。全面落實水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，強化取用水總量監(jiān)管，對達到或超過取用水總量管控指標的流域區(qū)域，嚴格實施取水許可限批，完善管控臺賬，抓好最嚴格水資源管理考核。其二，確定務(wù)實管用的用水定額標準，有效提高用水和節(jié)水管理水平。各流域、各地區(qū)應(yīng)充分調(diào)研，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展實際，合理明晰用水定額，有效配置水資源、嚴格水資源監(jiān)管，規(guī)范取用水行為，堅持指標內(nèi)用水，轉(zhuǎn)變用水方式，優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展布局、發(fā)展規(guī)模和發(fā)展結(jié)構(gòu)。其三，堅決落實“以水定需”原則，緩解水資源供需矛盾。要以水定地、以水定城、以水定產(chǎn)、以水定人，有多少水辦多少事，有多少湯泡多少饃。制定更加嚴格的水資源規(guī)劃，加強水資源的優(yōu)化配置、科學(xué)調(diào)度、嚴格管控，科學(xué)設(shè)定水資源開發(fā)利用強度，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，實施全社會節(jié)水行動，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。
探索建立適合黃河流域特點的法規(guī)制度。制定綜合性的《黃河保護法》。按照目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，以嚴格保護黃河流域生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系為主要目標，將黃河流域長期以來防洪減災(zāi)、生態(tài)環(huán)境保護工作中的經(jīng)驗做法進行歸納、總結(jié)，固化為制度，上升為法律，從根本上解決黃河流域水資源嚴重短缺、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、生態(tài)安全風(fēng)險高等突出生態(tài)環(huán)境問題。目前，《中華人民共和國長江保護法(草案)》已提請全國人大常委會會議審議，這意味著制定一部專門保護黃河的法律勢在必行。建立健全黃河流域生態(tài)補償機制。其一，建立健全濕地生態(tài)補償機制，上中游地區(qū)的退耕還林、退牧還草等國家項目要繼續(xù)執(zhí)行，補償資金主要用于草原生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)、生態(tài)移民搬遷、限牧還濕補助等;其二，建立健全生態(tài)功能區(qū)保護的生態(tài)補償機制，完善重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評價體系，開展生態(tài)補償標準核算研究，建立生態(tài)補償標準體系，探索構(gòu)建跨省(區(qū))的黃河流域生態(tài)補償制度，加強生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，根據(jù)出入境水質(zhì)狀況確定橫向補償標準，推動建立流域生態(tài)保護共建共享機制。其三，探索建立水電企業(yè)反哺生態(tài)保護機制，遏制對黃河流域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負外部性的經(jīng)濟活動和行為，對相關(guān)活動和行為加大處罰力度，提高違法成本。建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。開展黃河流域生態(tài)資產(chǎn)核算，為國家實施針對性的財政轉(zhuǎn)移支付提供科學(xué)依據(jù)。立足黃河中上游的生態(tài)資源優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)科考、生態(tài)康養(yǎng)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，破解生態(tài)脆弱與貧困交織的難題，真正讓“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。
作者：寧夏黨校(行政學(xué)院)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展研究中心 王叢霞
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