多位環(huán)境學(xué)者將《環(huán)境保護(hù)法》（下稱環(huán)保法），稱為當(dāng)代中國執(zhí)行效果最差的法律之一。他們的理由是，從1979年這部法律試行至今32年，中國環(huán)境非但未得到保護(hù)，反而每況愈下。
1989年，環(huán)保法正式頒行。其后，水、大氣、土壤、海洋、森林等各領(lǐng)域都有了自己的專門法，而位階本應(yīng)在其上的環(huán)保法，作用卻一步步后退、弱化。其原因則在于環(huán)保、國土、水利、林業(yè)等十余個國家部委，以及地方政府間的權(quán)力、利益爭斗，這亦印證了環(huán)境保護(hù)在中國經(jīng)濟(jì)棋局中的弱勢地位。
多年來，關(guān)于修訂環(huán)保法的呼吁此起彼伏，但實際進(jìn)展徘徊不前。今年11月初，作為修法中的一個步驟，環(huán)保法修正草案稿被提交至全國人大常委會審閱。盡管前路尚遠(yuǎn)，總算走出實質(zhì)性的一步。
從草案內(nèi)容看，環(huán)境學(xué)界期待的脫胎換骨般的改造并未實現(xiàn)。盡管如此，修法過程仍體現(xiàn)出眾多亮點，并給未來的繼續(xù)修訂留下了空間。
22年修訂難產(chǎn)
2011年初，距離本屆人大換屆只剩兩年多的時間，環(huán)境學(xué)者對環(huán)保法近期修訂原本已不抱過高期望。但此時，全國人大常委會宣布，該法修訂列入2011年度立法計劃。
一位環(huán)保部人士告訴財新《新世紀(jì)》，2011年1月，全國人大環(huán)資委召開了環(huán)保法修改工作啟動會，同時正式委托環(huán)保部起草修改草案部門建議稿，重點對環(huán)境影響評價、人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任等八個方面內(nèi)容，以及法律責(zé)任中的相關(guān)條款提出修改建議。
22年來，圍繞環(huán)保法的未來去向，學(xué)界和政界一直爭論不斷。概括起來有四種主張：一為廢除，二為擱置，三為改造，四為修改。此番人大環(huán)資委委托環(huán)保部起草建議稿，并提出“有限目標(biāo)，突出重點”的要求，意味著修改方向已定。又由于八個方面已被圈出，修改也只能是“有限修改”。
“有限修改”出乎很多學(xué)者、官員意料。經(jīng)過多年研討，環(huán)境法學(xué)界人士幾乎一致認(rèn)為，環(huán)保法要么推翻、擱置，要么徹底改造新生；就是要修，也要大修。多位受訪學(xué)者認(rèn)為，有限修改本身，是立法機(jī)關(guān)在衡量各方利益后采取的妥協(xié)、保守做法。
學(xué)者認(rèn)為，此次有限修改，與環(huán)保法正式頒行后22年日益被架空的原因相同，即中央十余個相關(guān)部委和地方政府間，存在著激烈的利益爭奪。
鮮有人知的是，環(huán)保法曾是中國一部很超前的法律。在1979年試行時，中國的改革開放才剛剛開始，環(huán)境也尚未被破壞。在此前后，環(huán)境保護(hù)被寫入憲法，成為基本國策之一。1989年，環(huán)保法結(jié)束試行，修訂后正式施行，至今22載未予修訂。
早在1993年全國人大成立環(huán)境資源委員會時，修訂1989年正式頒布的環(huán)保法就被列入日程。18年以來，立法機(jī)關(guān)開展數(shù)十次專題調(diào)研、執(zhí)法檢查，其中包括多次組織法律專家和官員赴境外考察環(huán)境立法。
北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁教授多年來一直認(rèn)為，環(huán)保法事實上已被架空。
從1979年至今，全國人大常委會制定了近30部環(huán)境、資源、能源、清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面的單行法律，其內(nèi)容幾乎替代了1989年環(huán)保法。上述單行法律邊界清楚，分別由水利、國土、海洋、林業(yè)等國家部委主導(dǎo)，因此立法容易，執(zhí)行較為順暢。但由環(huán)保部門主導(dǎo)的環(huán)保法，不僅事涉環(huán)保部，還與上述所有部委職責(zé)、利益有交叉。而各部門意見嚴(yán)重分歧，從根本上導(dǎo)致環(huán)保法修訂22年難產(chǎn)。
業(yè)內(nèi)認(rèn)為，環(huán)保法能在2011年意外開啟修訂，也與環(huán)保部近年擴(kuò)權(quán)有關(guān)。2008年，原國家環(huán)保總局升格為環(huán)保部，不再比水利、農(nóng)業(yè)、國土等部委“個矮一頭”。修法過程恰是新一輪權(quán)力和利益角逐的上演。
環(huán)保“管政府”遇阻
對于環(huán)保部來說，修訂環(huán)保法格外重要。
在一份對外的修法說明文件中，環(huán)保部稱，現(xiàn)行環(huán)保法確立了環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、各部門分工負(fù)責(zé)的管理體制，這是法律賦予環(huán)保部門的職責(zé)，是環(huán)保部門開展工作的基礎(chǔ)，也是未來大部制改革的有利條件。“對此，我們應(yīng)當(dāng)毫不猶豫地繼續(xù)堅持，確保在法律中得到穩(wěn)定和固化。”
2011年2月16日，環(huán)保部召開了部長專題會，成立了以周生賢部長為組長、潘岳副部長為副組長、各司局主要負(fù)責(zé)人為成員的“環(huán)保法修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。當(dāng)月，在征求部內(nèi)司局意見的基礎(chǔ)上，環(huán)保部起草了最早的修改建議初稿。
4月，由全國人大環(huán)資委組織、環(huán)保部牽頭，兩個機(jī)構(gòu)在湖北、湖南兩省進(jìn)行調(diào)研，并在武漢市開展了針對2月修改版的學(xué)術(shù)研討會。9月7日，草案建議稿被正式提交給全國人大環(huán)資委。之后，環(huán)資委將草案稿的修改版——送審稿提交全國人大常委會。據(jù)了解，直到截稿時，送審稿仍在不斷修改中。
在整個修法過程中，環(huán)保部極為低調(diào)，基本上不主動對外界談及修法內(nèi)容。這種謹(jǐn)慎在上述文件中也能看出端倪：“為避免引發(fā)不必要的爭議，對一些容易引發(fā)部門間不同看法的問題，盡量不去涉及，給法律的修改和審議創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。”
據(jù)財新《新世紀(jì)》記者多方了解，在環(huán)保部最早草案建議稿和9月7日提交稿中，環(huán)保部對修法寄望頗高。讀過兩稿的專家介紹，兩稿顯示，環(huán)保部門權(quán)力大為擴(kuò)張，地方政府的環(huán)境責(zé)任空前強化。
例如，在2月最早的草案修改版中，環(huán)保部建議對環(huán)保法第二十二條替換修改，加入了近年公眾呼聲較高的“國家要考核地方政府的環(huán)保政績”，對沒達(dá)到環(huán)保目標(biāo)的地方政府，由環(huán)保部“會同國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)，約談有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)人，并在全國通報”。第二十三條還規(guī)定，各級政府應(yīng)向本級人大匯報環(huán)境目標(biāo)完成進(jìn)度，接受人大監(jiān)督。
事實上，強化環(huán)境部門權(quán)力、約束地方政府，也一直是環(huán)境學(xué)界呼吁的方向。上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王曦，曾于2009年開始起草學(xué)者版的環(huán)保法修改建議稿，并在2011年4月的研討會上，將修改建議稿提交給環(huán)保部和人大環(huán)資委。
他的研究團(tuán)隊分析了國內(nèi)近年數(shù)十起環(huán)境事件，認(rèn)為中國環(huán)境污染問題主要責(zé)任在各級地方政府。在考察了環(huán)保法、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等在內(nèi)的十幾部環(huán)境法律之后，王曦的研究組發(fā)現(xiàn)，對可能引起環(huán)境問題的政府行為，法律上基本是空白的。因此，最終他提交的環(huán)保法修改建議稿的主旨之一，就是建議把環(huán)保法修改成填補這個空白的法律，“讓這部法律成為以‘管政府’為主的法律。”
然而，學(xué)者、環(huán)保部和人大環(huán)資委共同的“環(huán)保法管政府”修法理想，還是遇到了現(xiàn)實阻力。在9月7日的送審稿中，上述約談地方政府主要負(fù)責(zé)人的條款已然消失。知情學(xué)者告訴財新《新世紀(jì)》記者，目前人大環(huán)資委對送審稿修改較多，不少政府責(zé)任條款被刪除或弱化。
多位環(huán)境學(xué)者認(rèn)為，這些“管政府”的條款一旦最終成為法律，地方政府受到的環(huán)境約束將空前加大，環(huán)保部門就可以干預(yù)政府的許多事，這當(dāng)然是地方政府不愿意看到的。
王曦認(rèn)為，全國人大環(huán)資委肯定希望此次修法尺度能大些。但根據(jù)中國的立法慣例，環(huán)資委必須將這份修改稿發(fā)給國務(wù)院相關(guān)各部門、各地方政府、地方人大去征求意見。這難免會遭遇地方政府和相關(guān)部門的反對。
政策環(huán)評入法博弈
在環(huán)保法要“管政府”思路下，環(huán)保部在最初稿和提交稿中寫入了政策環(huán)評。這是中國環(huán)保官方首次提出政策環(huán)評入法，學(xué)界對此舉大為贊賞。
在環(huán)保部兩稿中，政策環(huán)評均出現(xiàn)在第十五條。提交稿中該條寫道：“縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織擬定的對環(huán)境有顯著影響的重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策草案，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響論證。”
政策環(huán)評在西方國家已普遍實施，但在中國遲遲沒有落地。政策環(huán)評是指對可能給環(huán)境帶來重大影響的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，相關(guān)單位在起草時應(yīng)進(jìn)行環(huán)評，并形成政策環(huán)境評價說明書；而環(huán)評單位則會對此說明書給出書面審查意見。按照國際慣例，政策環(huán)評意見不具強制性，但這些意見將是政府制訂政策的重要依據(jù)或參考建議。
環(huán)保部環(huán)境影響評價研究中心主任王亞男告訴財新《新世紀(jì)》記者，在國際上，環(huán)境評價分為項目環(huán)評和戰(zhàn)略環(huán)評，其中戰(zhàn)略環(huán)評分為三個層次，即法律法規(guī)、政策和規(guī)劃。中國應(yīng)用建設(shè)項目環(huán)境評價已有數(shù)十年，規(guī)劃環(huán)評實施盡管困難，也有近十年歷史，但至今沒有政策環(huán)評和法律環(huán)評。
王曦舉例說，在近年的太湖污染事件中，可以看出，盡管江蘇、浙江兩省太湖流域的單個企業(yè)項目大多通過了項目環(huán)評，可是累積起來環(huán)境污染總量仍是太湖不能承受的。單個的合理性加起來不等于整體的合理性，而從總體上的把握，正是政策環(huán)評的作用。
環(huán)境專家認(rèn)為，對于中國這個世界工廠來說，政策環(huán)評擁有很多現(xiàn)實意義。中國是鉛蓄電池、太陽能電池板、服裝、電子器件等的生產(chǎn)大國，這些產(chǎn)品大量出口國外，在促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的同時，也造成了很大的環(huán)境污染災(zāi)害。如果中國有政策環(huán)評，許多事情或許可以提前避免。
顯然，如果政策環(huán)評入法，相關(guān)國家部委、地方政府實施的政策，今后將可能被套上環(huán)境“緊箍咒”。這是環(huán)保部門的又一擴(kuò)權(quán)之處。
不出所料，在人大環(huán)資委向相關(guān)部委和地方政府征求意見過程中，政策環(huán)評已被悄然拿下。令業(yè)界失望的還有，原本希望在新環(huán)保法中把規(guī)劃環(huán)評由“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行”變?yōu)閺娭茍?zhí)行，目前看來也未有進(jìn)展。
與政策環(huán)評一起被拿下的，還有“按日計罰”條款。一個事實是，現(xiàn)有法律對違法行為懲罰過低，基本上只要求其“限期整改”。為改變局面，環(huán)保部兩稿中都加入了“按日計罰”條款，即企業(yè)在限期內(nèi)未完成整改，超出每日可罰“一萬以上十萬元以下”的罰款。
公眾參與未破冰
業(yè)界公認(rèn)的是，中國當(dāng)下的環(huán)境治理存在一個體制性弊病，即主要在政府和企業(yè)之間封閉運行，基本將環(huán)境問題的承受者——公眾排除在外。而在發(fā)達(dá)國家，公眾是環(huán)境問題最重要和最有效的推動者。
2006年，國家環(huán)保部門雖出臺了鼓勵公眾參與環(huán)境保護(hù)問題的規(guī)章制度，受害民眾近年也通過信訪、抗議等方式參與環(huán)保，但至今鮮有成功維權(quán)案例。民眾的力量遠(yuǎn)未形成對政府和企業(yè)的有效制約，因此，環(huán)境學(xué)界特別希望新環(huán)保法修訂在公眾參與方面著力。
目前環(huán)保法第六條規(guī)定，一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，有權(quán)舉報污染者。中國環(huán)境資源法學(xué)研究會會長、武漢大學(xué)教授蔡守秋認(rèn)為，新環(huán)保法應(yīng)明確公眾的環(huán)境權(quán)，上述條款應(yīng)加入“一切單位和個人都有享用適宜環(huán)境的權(quán)利”才合適。
財新《新世紀(jì)》記者發(fā)現(xiàn)，在環(huán)保部今年2月的修訂初稿中，第六條加入了“國家鼓勵公眾參與環(huán)境保護(hù)”的內(nèi)容。然而在9月的上交稿中，第六條則未作修改，“鼓勵參與”字樣已被拿下。幸運的是，政府和相關(guān)企業(yè)應(yīng)公開環(huán)境信息的新內(nèi)容，目前尚在送審稿中。
有學(xué)者認(rèn)為，在各方阻擊之下，希望此次環(huán)保法修訂在眾多領(lǐng)域破冰已不現(xiàn)實。能等來的，至多是有限進(jìn)步。
“一部環(huán)保法，學(xué)界當(dāng)然會提出一個理想模式，但經(jīng)過方方面面的協(xié)調(diào)，面貌會變樣。最終出臺的是一個各方妥協(xié)后的產(chǎn)物。這種妥協(xié)可以反映出我們國家整體的環(huán)保意識到了一個什么程度。”一位學(xué)者說。
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