十八屆三中全會(huì)提出，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。近年來，從國家到地方各個(gè)層面都制定了一些涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度和措施，目前已探索建立了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度、草原生態(tài)補(bǔ)償制度、水資源和水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任制度、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度等。但總體來說，生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)還比較薄弱。
截至目前，由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制極為復(fù)雜，各方面意見難以獲得統(tǒng)一，導(dǎo)致由國家發(fā)改委牽頭制定的《生態(tài)補(bǔ)償條例》和《關(guān)于建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》遲遲未能出臺(tái)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還沒有根本確立，誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局還沒有真正形成，在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的作用還沒有充分發(fā)揮。
建立生態(tài)補(bǔ)償制度，具有十分重要的意義。首先，這是建設(shè)美麗中國、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的要求。大力貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就是要在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，切實(shí)保護(hù)好自然生態(tài)環(huán)境，保護(hù)好人類生存繁衍的家園，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，同時(shí)保持人與自然的和諧相處。建立生態(tài)補(bǔ)償制度，就是要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升到國家具體管理的層面上來，確保資源的開發(fā)利用建立在生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力可承受范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
其次，建立生態(tài)補(bǔ)償制度可以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)維護(hù)社會(huì)公平、加強(qiáng)對(duì)生態(tài)功能區(qū)的扶持力度、統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)劃了不同的功能區(qū)，并分別制定了相應(yīng)的優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的政策。但由于生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)滯后，使得生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題長期得不到有效解決，挫傷了民眾在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的積極性。
第三，建立生態(tài)補(bǔ)償制度可以激勵(lì)生態(tài)保護(hù)行為。生態(tài)補(bǔ)償制度是通過一定的政策手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化，讓生態(tài)保護(hù)成果的受益者支付相應(yīng)的費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資者的合理回報(bào)，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給能力，激勵(lì)人們從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資并使生態(tài)環(huán)境資本增值，逐漸實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)行為的自覺、自愿、自利。
現(xiàn)階段如何完善生態(tài)補(bǔ)償制度？筆者有如下建議：
實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償法制化。加快出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)，在頂層制度層面逐步形成完整的生態(tài)補(bǔ)償條例和實(shí)施細(xì)則。由于生態(tài)補(bǔ)償涉及不同的利益關(guān)系及責(zé)任關(guān)系，單靠過渡性的政策措施和行政手段來推進(jìn)很難形成長效機(jī)制。因此在法律層面必須明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?，明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和義務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范運(yùn)作提供法律依據(jù)。通過法律制度規(guī)范人們的經(jīng)濟(jì)行為，降低交易成本，減少交易摩擦，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和有效利用。
實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)化。生態(tài)環(huán)境受損后的影響是多方面的，影響的利益主體是多元的。因此，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)分類，逐步發(fā)展成為一個(gè)系統(tǒng)的指標(biāo)體系。一是根據(jù)各領(lǐng)域、不同類型地區(qū)的特點(diǎn)，完善測(cè)算方法，分別制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成標(biāo)準(zhǔn)體系。二是盡快制定和完善監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系。綜合運(yùn)用效果評(píng)價(jià)法、收益損益法、隨機(jī)評(píng)估法等方法，開展生態(tài)補(bǔ)償研究，逐步建立資源環(huán)境價(jià)值評(píng)價(jià)體系，健全重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、跨省流域斷面水量水質(zhì)國家重點(diǎn)監(jiān)控點(diǎn)位和自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，制定和完善監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系，及時(shí)提供動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估信息。三是建立生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)體系。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。通過生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)制度，激發(fā)各級(jí)政府部門、廣大干部的工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，促進(jìn)節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，使之成為建立生態(tài)補(bǔ)償制度的重要導(dǎo)向。
實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償動(dòng)態(tài)化。生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞，需要幾倍的時(shí)間乃至幾代人的努力才能恢復(fù)，甚至永遠(yuǎn)不能復(fù)原。人類為恢復(fù)和改善已經(jīng)惡化的環(huán)境，必須做長期不懈的努力，其任務(wù)是十分艱巨的。因此，生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)該是動(dòng)態(tài)化的，能夠反映生態(tài)修復(fù)成本的變化，反映生態(tài)環(huán)境損害疊加累積的效應(yīng)，反映人們對(duì)生態(tài)文明建設(shè)成果的更高需求，以與時(shí)俱進(jìn)的生態(tài)補(bǔ)償保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。
實(shí)現(xiàn)多元化補(bǔ)償方式。補(bǔ)償方式多樣化是生態(tài)補(bǔ)償順利進(jìn)行的重要手段，可以增強(qiáng)補(bǔ)償?shù)倪m應(yīng)性和靈活性，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)尼槍?duì)性，有利于生態(tài)補(bǔ)償在不同區(qū)域順利開展?，F(xiàn)行的補(bǔ)償模式以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，輔以一次性補(bǔ)償、對(duì)口支援、專項(xiàng)資金資助和稅賦減免等。應(yīng)充分應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。搭建協(xié)商平臺(tái)，完善支持政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采取資金補(bǔ)助、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。積極運(yùn)用碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等補(bǔ)償方式，探索市場(chǎng)化補(bǔ)償模式，拓寬資金渠道。
實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償管理規(guī)范化。構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度，必須建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一的管理辦法。一是堅(jiān)持統(tǒng)一的補(bǔ)償原則。生態(tài)補(bǔ)償必須堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，做到環(huán)境開發(fā)者要為其開發(fā)、利用資源環(huán)境的行為支付費(fèi)用；環(huán)境損害者要對(duì)其造成的生態(tài)破壞和環(huán)境損失做出賠償；環(huán)境受益者有責(zé)任和義務(wù)向提供優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的地區(qū)和人們進(jìn)行補(bǔ)償。二是建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)跨地區(qū)、跨流域經(jīng)濟(jì)區(qū)以及產(chǎn)業(yè)間環(huán)境問題的監(jiān)督管理，協(xié)調(diào)不同功能區(qū)之間的補(bǔ)償。三是實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)督辦法。建立生態(tài)補(bǔ)償金使用績效考核評(píng)估制度，嚴(yán)格考核各財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)償資金的使用績效，更好地發(fā)揮財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償金的激勵(lì)和引導(dǎo)作用。
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