“春季的綠萍，秋天的水葫蘆……多的時(shí)候，人甚至可以站在上面。每到這些季節(jié)，上海緊鄰?fù)馐〉慕鹕健⑺山⑶嗥值拇驌迫蝿?wù)就很重。”上海市水務(wù)局人士告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》。
不論是水污染突發(fā)事件，還是數(shù)年如一日的流域治理，水的流動(dòng)性決定了，治水絕非一家之事。
“聯(lián)防聯(lián)控”被反復(fù)提及，但在實(shí)際操作中，卻充滿著推諉扯皮。在這之間牽涉到不同階層、政府和民間、城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)等等利益分配的問(wèn)題。責(zé)任如何分配，成果如何共享，這些問(wèn)題不先厘清，后續(xù)的一切都將是空談。
“聯(lián)防聯(lián)控”難落實(shí)
縱觀歷年來(lái)重大水污染突發(fā)事件，往往會(huì)出現(xiàn)的情景是排污者推諉責(zé)任，受害者叫苦不迭。
2012年12月31日，山西長(zhǎng)治某化工企業(yè)發(fā)生苯胺泄漏事故，直到5天之后，山西省有關(guān)部門才將此事披露出來(lái)。由于河道直接通向下游河北邯鄲等地的水源地，這給下游各市區(qū)造成極大的恐慌。
“各掃門前雪”的分段治理方式，往往把自己管轄區(qū)內(nèi)的水環(huán)境治理好，但上游的污染源沒有截?cái)?，污染物還在，投錢進(jìn)去治標(biāo)不治本。
各地區(qū)聯(lián)合治污也并非沒有成功的案例，2010年上海世博會(huì)清澈的水質(zhì)，曾給人留下深刻的印象。上述上海市水務(wù)局人士稱，2010年上海世博會(huì)期間，因?yàn)橛辛烁魇〉膮f(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)防聯(lián)控之下，上海的水質(zhì)空前好。那時(shí)各地區(qū)全面支持上海。通過(guò)太湖流域管理局召開各省市協(xié)調(diào)會(huì)議，大家齊抓共管來(lái)落實(shí)。
“當(dāng)時(shí)提出的目標(biāo)是，不讓一個(gè)水葫蘆、綠萍進(jìn)入到上海中心城區(qū)。為此，各地區(qū)都花費(fèi)了很大的精力，從上游到上海本市，攔截強(qiáng)度非常大。”上述人士說(shuō)，“但是近一兩年又松懈下來(lái)了，因?yàn)檫@不是一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制。”
復(fù)旦大學(xué)流域污染控制研究中心主任鄭正則表示：“巨大的政治任務(wù)壓力下，往往大家的‘小算盤’只好往后面放一放，才有局部范圍的協(xié)同效果，這顯然不是長(zhǎng)久之計(jì)，不能解決根本問(wèn)題。”
他告訴本報(bào)，近年來(lái)隨著流域污染的形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻，各地方都采取了一些措施和努力，后來(lái)發(fā)現(xiàn)這種“零打碎敲”、各自為戰(zhàn)的治理方式，很難奏效。于是，各方逐步形成共識(shí)，把流域當(dāng)做整體進(jìn)行研究，采取對(duì)策。因此，一系列以流域掛名的機(jī)構(gòu)，整治方案相繼出臺(tái)。
比如，2012年國(guó)家環(huán)保部、發(fā)改委、財(cái)政部和水利部聯(lián)合發(fā)布了《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2011~2015）》，指出了“十二五”水污染防治重點(diǎn)包括松花江、淮河、海河、遼河、黃河中上游、太湖、巢湖、滇池、三峽庫(kù)區(qū)及其上游、丹江口庫(kù)區(qū)及其上游等10個(gè)流域。國(guó)家環(huán)保部還專門設(shè)立“水體污染控制與治理”科技重大專項(xiàng)（即“水專項(xiàng)”）。
鄭正認(rèn)為，目前來(lái)看，國(guó)內(nèi)流域治理尚無(wú)成功案例。
以太湖流域?yàn)槔?011年國(guó)務(wù)院通過(guò)《太湖流域管理?xiàng)l例》（下稱《條例》），對(duì)該流域?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，包括了江蘇省、浙江省、上海市長(zhǎng)江以南，錢塘江以北，天目山、茅山流域分水嶺以東的區(qū)域。
“太湖流域的治理是有一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，它是一個(gè)省部級(jí)的聯(lián)席會(huì)議，由國(guó)家發(fā)改委牽頭，比較高層，但在省市之間，卻很難協(xié)調(diào)。”上述上海市水務(wù)局人士稱，該《條例》授予太湖流域管理局的是管理權(quán)，而非《條例》的執(zhí)法主體。
因此，他認(rèn)為，不僅要提高流域管理機(jī)構(gòu)的能級(jí)，省市之間的溝通能力也要更強(qiáng)一些，這樣才能夠較好推進(jìn)流域上下一致的協(xié)調(diào)。相比之下，目前流域的防洪機(jī)制就比較有效，往往是流域防汛任務(wù)最重省省長(zhǎng)牽頭，召集相關(guān)省份領(lǐng)導(dǎo)開會(huì)，協(xié)調(diào)防汛事宜。
利益糾葛是重點(diǎn)
為什么難以奏效？這其中，根本的原因在于根深蒂固的各地方、不同部門的利益分配問(wèn)題，導(dǎo)致以全流域?yàn)檎w目標(biāo)的努力實(shí)際難以奏效，歸于一點(diǎn)就是環(huán)境倫理問(wèn)題。
在世界范圍內(nèi)，跨區(qū)域治理流域污染的成功案例比比皆是，歐洲的多瑙河、萊茵河，甚至是跨越多個(gè)國(guó)家。各國(guó)最終通過(guò)討論、協(xié)商、談判的方式，明確了各自的分工，協(xié)同合作，最終治理效果非常成功。
以萊茵河為例，這條發(fā)源于瑞士，流經(jīng)奧地利、德國(guó)等9個(gè)國(guó)家的河流，曾因?yàn)榉植加诤优系墓I(yè)基地聞名遐邇，但也因此飽受工業(yè)污染之痛。
1950年，在下游國(guó)家荷蘭的倡議下，萊茵河流經(jīng)的國(guó)家瑞士、法國(guó)、盧森堡、德國(guó)和荷蘭聯(lián)合起來(lái)，組成保護(hù)萊茵河防止污染論壇，交流、討論和尋求解決萊茵河水污染的途徑。1963年，在萊茵河保護(hù)國(guó)際委員會(huì)（ICPR）框架下簽訂了合作公約，奠定了共同治理萊茵河的基礎(chǔ)。1987年，ICPR通過(guò)“萊茵河行動(dòng)計(jì)劃”，直到2000年前后，萊茵河的污染治理終于取得成效，生態(tài)環(huán)境逐步得到修復(fù)。1980年~2000年，流域國(guó)家為萊茵河污染治理共投入了200億~300億歐元。
而在中國(guó)國(guó)內(nèi)，從政府官員到社會(huì)各界還普遍存在一種短見，就是環(huán)境治理更多是投入，鮮能看到眼前的利益回報(bào)，導(dǎo)致地方在進(jìn)行節(jié)能減排、環(huán)境治理方面缺乏主動(dòng)性，鄭正認(rèn)為，更重要的是各方利益的牽扯不清。“怎么協(xié)同，怎么調(diào)配，誰(shuí)處理多，誰(shuí)處理少，誰(shuí)受益多，誰(shuí)受益少，上下游怎么處理，怎么共享處理之后帶來(lái)的好處，不先厘清這一點(diǎn)，后續(xù)都是空談。”鄭正對(duì)本報(bào)說(shuō)。
而環(huán)保倫理絕不只是道德和意識(shí)層面的問(wèn)題。一方面，它體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家及其公民文明進(jìn)步的程度，另一方面，是可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)平衡各方利益，并且通過(guò)完善的法制環(huán)境來(lái)配合一系列協(xié)議落到實(shí)處。
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